Kezdjünk hozzászokni: 1/2011. (I. 1) PSZÁF rendelet, 1/2011. (I. 1.) NMHH rendelet…
Az új jogalkotási törvény és a hozzá kapcsolódó alkotmánymódosítás január 1-jei hatálybalépése korábbi várakozásunkkal ellentétben mégis rendszerszintű változást hoz a magyar jogrendszerbe: azzal, hogy a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyeletének (PSZÁF) elnöke megkapta a jogszabályalkotás jogát, a Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság elnöke pedig több – saját maga számára – bíztató próbálkozást tett ugyanerre, komoly rés nyílik a központi jogalkotás eddigi kormányzati monopóliumán.
Régi vágy
Jogot alkotni jó dolog, de legalábbis jogot alkotni és azt alkalmazni biztosan jobb dolog, mint a más által alkotott jogszabályt alkalmazni. A jogalkotó hatalom gyakorlása kiszabadít a jogszabály végrehajtása által adott (contra legem, azaz a jogszabály szövegével ellentétes értelmezést azért nehezen viselő) keretből, megadja a címzettek jövőbéli (sőt, legújabban egyes törvények esetben múltbéli) magatartása alakításának széles körű lehetőségét, és nem utolsó sorban megszabadít a döntéseknek a rendes bíróságok általi felülvizsgálatától. Nem csoda hát, hogy az autonóm államigazgatási szervek és a kormányhivatalok többsége rendszeresen nekifutott a jogalkotói jogkör kiharcolásának, amit a hatékonyabb eszköz megszerzése iránti dicséretes törekvés mellett természetesen a klasszikus szervezeti érdekek is diktáltak.
Nem előzmény nélküli a PSZÁF és az NMHH igénye sem: a PSZÁF és jogelődjei a – jogszabálynak nem minősülő normaként kötelező – bankfelügyeleti rendelkezés 1997-es megszűnése óta akartak rendeletet kiadni, és az NMHH-jogelőd NHH is igényelt már kötelező normát (pl. hírközlési rendelkezés néven). Ezeket a törekvéseket elsősorban az az érv támasztotta alá, hogy a közösségi jogon át hozzánk is elérő szabályozó hatóság (regulatory authority) koncepciója ennek hiányában hatékonyan nem valósítható meg: magyarul hiába várja tőlük a közösségi jog, hogy önállóan igazgassák és szabályozzák a rájuk bízott piacot, ha a jogszabályokat nem ők alkotják. Ezt a képet jelentősen árnyalja egyrészt az, hogy az érintett hatóságok tevékenysége kisszámú szereplővel működő, egyedi hatósági döntésekkel is igazgatható piacokat érintett, a jogalkotási jogkör hiányát pedig az elmúlt években igen széles mérlegelési szabadságot biztosító hatósági jogkörök kompenzálták. Másrészt az, hogy a komoly eljárási követelmények nélkül kiadható miniszteri rendeleti forma alkalmas a gyors és részletes szabályozásra. Úgyhogy a jogalkotási jogkör kívánásának valódi okai az egyszerűbb és gyorsabb beavatkozásra vonatkozó igény (méltányolható) és a szaktárca mint közvetítő kikapcsolására vonatkozó szervezeti érdek (érthető) voltak.
(I can’t get no) Satisfaction
A törekvések eddig a magyar közjogi rendszer zárt, kontinentális jellegén, illetve a jogalkotással foglalkozó közjogászok rugalmatlanságán feneklettek meg. Tény, hogy a lehetőségek is korlátozottak voltak, hiszen az Alkotmánybíróság az elmúlt húsz évben egyre egyértelműbb tételként kezelte, és végül kifejezetten ki is mondta, hogy jogalkotási jogköre csak az Alkotmányban erre feljogosított szerveknek lehet. A kezdeményezések így a kétharmados konszenzus esélytelensége miatt jobbára már a kormányzaton belül elhaltak. A 2004-ben rendeletalkotási jogot kapó MNB esete ebből a szempontból azért nem mérvadó, mert az általa kapott jogkör szinte kivétel nélkül klasszikus monetáris politikai eszközökhöz kapcsolódik, a jegybanki rendelet megteremtésének kényszere pedig konkrét AB-döntések miatt egyértelmű volt.
A kétharmad hiánya mint szavazástechnikai akadály tavaszi elhárulása után sem változott azonban azonnal a helyzet. Az új jogalkotási törvény és a kapcsolódó alkotmánymódosítás tervezete, majd a Kormány által benyújtott törvényjavaslatok sem számoltak ugyanis a jogalkotók körének bővülésével. Az Alkotmány új 7/A. § (1) bekezdésére vonatkozó szöveg ráadásul egyértelműsítette is a helyzetet, hiszen eszerint „[á]ltalánosan kötelező magatartási szabályt csak az Alkotmányban megjelölt, jogalkotó hatáskörrel rendelkező szerv által alkotott jogszabály állapíthat meg”.
Itt lép azonban közre a második Orbán-kormány döntéshozatali mechanizmusának az az eddigi sajátossága, hogy az apparátusi és a magas politikai szint egymással párhuzamosan, utólagos összehangolás mellett működik. A PSZÁF és az NMHH – egyaránt komoly politika tekintéllyel rendelkező – vezetői által most hatékonyan képviselt álláspont ugyanis képes volt az ügyeket parlamenti szakban megfordítani, miközben a törvényalkotás olyan csavarokat vett, mintha a Kormány ezúttal nem lenne képes uralni a törvényalkotást.
PSZÁF vs NMHH 1:0
A két szerv jogalkotási igényének kiérleltsége között jelentős a különbség: a PSZÁF pontosan tudta, hogy melyek azok a tőkepiaci szabályozásra vonatkozó jelenlegi PM-rendeletek, amelyeket ő szeretne kiadni, emellett megvolt a működő minta: az MNB-rendeletekre vonatkozó törvényi szabályozás. A médiahatóság esetében ugyanakkor a benyújtott törvényjavaslatok elsősorban a jogalkotási jogkör önmagáért való akarását tükrözik, egyben ma sem látjuk még, hogy ha lesz, akkor pontosan milyen erős lesz, és mire vonatkozhat a médiarendelet. Utóbbinál éppen ezért sajnos egyelőre azt se tudjuk kizárni, hogy a hírközlési szolgáltatások piacának valóban szabályozó hatósági jellegű szabályozása mellett a végeredmény a sajtószabadság körébe tartozó kérdések rendeleti szabályozását is jelenti majd.
Ennek megfelelően a jogalkotóvá válás kronológia a PSZÁF esetében szervezettséget és céltudatosságot, az NMHH esetében elsősorban kreativitást és elszántságot tükröz. Nem lennénk azonban korrektek, ha nem rögzítenénk, hogy a PSZÁF-nak korábbi tervezetek birtokában nem a nulláról kellett elkezdenie az ötletelést.
Kronológia
2010.10.01. A Kormány benyújtja a hetedik alkotmánymódosító javaslatát (ezt később a Lázár-féle megelőzi), ami eredetileg kifejezetten a jogalkotás rendjéhez kapcsolódott, de eddigre már tartalmazza az ügyészség alkotmányos jogállásának megváltoztatását is. Se PSZÁF-, se NMHH-rendelet nincs viszont benne.
2010.10.16. A Kormány benyújtja a jogalkotásról szóló törvényjavaslatot. Se PSZÁF-, se NMHH-rendelet nincs benne.
2010.10.26. A történet szakmai mélypontja: kormánypárti, a benyújtó személyéből sejthetően NMHH-s kezdeményezésre született zárószavazás előtti módosító indítvány érkezik a jogalkotásról szóló törvényhez, amely úgy módosítaná a 7/A. § (1) bekezdés idézett szövegét, hogy a jogszabályokon kívül „autonóm államigazgatási szerv által kiadott elvi iránymutatás” is állapíthasson meg általánosan kötelező magatartási szabályt. Az elvi iránymutatásokat egyébként a benyújtott törvényjavaslat épp megszüntetni javasolta.
Aznap NMHH-s kezdeményezésre született módosító indítvány érkezik a jogalkotásról szóló törvényhez is. Bármely autonóm államigazgatási szerv adhatna ki kötelező erővel rendelkező elvi iránymutatást.
2010.10.29. Benyújtja a Kormány a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyeletéről szóló törvényjavaslatot, amely felhatalmazásokat tartalmaz PSZÁF elnöki rendeletek megalkotására.
2010.11.08. Az eljárási mélypont: az Alkotmányügyi bizottság zárószavazás előtti módosító javaslata megadja a jogalkotási jogot a PSZÁF-elnökének, illetve ezzel összefüggésben alkotmányos szervvé teszi a PSZÁF-ot. Az MNB-fejezet mintájára megírt szöveget a benyújtást kevesebb, mint 10 órával követően (érdemi vita nélkül) elfogadja az Országgyűlés. Az PSZÁF-rendelet a miniszteri rendeletekkel azonos szintű, felhatalmazás alapján kiadható jogszabály, amely az MNB-rendelettel sem lehet ellentétes.
Ugyanezen a napon kormánypárti kapcsolódó módosító javaslat vezeti át a Jat.-on a változást.
Ugyanaznap: új változat az NMHH-s alkotmánymódosításos zárószavazás előtti módosítóra, illetve kapcsolódó módosító három, kevésbé fontos helyre a Jat.-ba is beírja az NMHH-t. Most már NMHH elnöki rendeletről van szó, de továbbra is csak a 7/A. § (1) bekezdésben, így az, hogy hol lenne ez a hierarchiában, illetve miről szólhatna, továbbra is homályos. A módosító az Alkotmányügyi bizottságban egyharmados támogatást sem kap, így arról nem is szavaznak.
2010.11.16 A Jat.-nál még álló NMHH-s kapcsolódó módosítót a kormánypárt egyhangú szavazataival (a Kormány nemleges álláspontja ellenére) beszavazza az Országgyűlés.
2010.11.22. A Kormány zárószavazás előtti módosító javaslattal kiemeli a Jat. szövegéből, amit a beszavazott módosító beírt. A megszavazott törvény tehát már nem tartalmazza az NMHH rendeletet.
Ugyanezen a napon a médiaszolgáltatásokról és a tömegkommunikációról szóló, kormánypárti képviselők által benyújtott, az NMHH által előkészített törvényjavaslat fél tucat, minden esetben fizetési kötelezettségek mértékét befolyásoló tárgykörben ad az NMHH elnökének, egy esetben pedig a Médiatanács elnökének (aki az előbbivel azonos) rendeletalkotási jogkört.
Az NMHH elnöki rendelet tehát épp a totális bizonytalanság állapotában van: ugyanaznap döntöttek arról, hogy ne legyen és javasolták, hogy legyen.
Hogy lesz most?
Összességében tehát minden jel arra mutat, hogy két egyedi ügyről beszélhetünk, és a jogalkotási jogkör rendszerszintű decentralizálása nem feltétlenül volt része a koncepciónak. Miért gondoljuk mégis, hogy ez bekövetkezett?
1. Ezek után nehéz lesz nemet mondani az újabb jelentkezőknek, hiszen a korábbi koncepció látványosan megtört. A Magyar Energia Hivatal, a Központi Statisztikai Hivatal, a Gazdasági Versenyhivatal, a Közbeszerzések Tanácsa, de akár még a Nemzeti Közlekedési Hatóság is ki tud állítani olyan szabályozási tárgykört, ami legalább annyira indokolttá teszi (közösségi jogi alapon vagy az eddigi gyakorlat szerint) a rendeletalkotási jog megszerzését, mint a PSZÁF tárgykörei.
2. Ennyi jogalkotó bizonyosan nem fér az Alkotmányba, különösen ha az tényleg csak ’magalkotmány’ lesz, így a frissen beillesztett 7/A. § (1) bekezdés fenntartására ebben a formában kicsi az esély. Ez viszont még könnyebbé teszi a lista bővítését.
3. Ha nem Kormány által irányított szerv kap jogalkotási jogkört, akkor lesz egy olyan területe a szakpolitika alakításának, amelyre sem szabályozási, sem végrehajtási eszközökkel nem marad közvetlen ráhatása a szaktárcának, így a Kormánynak sem. Azaz ha a például egy majdani NMHH-rendelet tartalma miatt interpellálná valamelyik képviselő az audiovizuális médiapolitikáért amúgy felelős miniszter, akkor erre feladatkör hiányában érdemi választ nem nagyon tud adni. Az új jogalkotó viszont ¬ a Kormánnyal ellentétben ¬politikai értelemben nem felelős az Országgyűlésnek, így nem is interpellálható.
4. Az előzőből következően a jogalkotási jogkört megszerző, a Kormánytól független szervek és a szakminisztérium viszonyában alapvető változás áll be. A szakpolitika alakításának műhelye valószínűleg egyértelműen a szabályozó hatóság lesz, de a törvényi, kormányrendeleti szabályok előkészítéséért, illetve legfőképpen a Kormány kapcsolódó szakpolitikáival való összhang biztosításáért való felelősség a szakminiszternél marad. Ez szervezeti konfliktust bizonyosan gerjeszt: két egymástól független szakmai akarat találkozik, nincs közös irányító szerv, aki a vitákat lezárja. (Jó példa erre az, hogy azokat a pénzforgalmi tárgyú MNB-rendeleteket, ahol az akkori PM-mel megegyezési kényszer állt fenn, többéves egyeztetés után bírta kiadni a jegybank a kétezres évek közepén.)
Mindezekből a közjogi rendszer egészére veszélyes probléma a kormányzati felelősség vakfoltjainak kialakulásából és a szervezeti versengésből lehet annak ellenére is, ezeket ma elfedi a PSZÁF és az NMHH esetében a vezetőkbe vetett kormányzati politikai bizalom. "Békeidőben", a napi munka 90 százalékát kitevő politikailag nem érzékeny ügyek kezelésében ugyanakkor erre a helyzetre már rövid távon is reagálni kell majd, hacsak nem kifejezetten elkent felelősségi viszonyok és a jogalkotási jogot megteremtő törvénymódosítások tárgyalásához hasonló zavarok fenntartása a cél.
Update: az Alkotmány kb. tizedik módosítása alkotmányos szervvé és rendeleti jogalkotóvá tenné a Médiahatóságot
Update II: vagy mégsem. nehéz azért ezt követni, nyilván sok energia van pedig benne mindkét fél részéről. nota bene, a KIM saját magától védi meg az NMHH-t, ez a szöveg még mindig nem az igazi.
A feles alkotmányozást támogató, azaz egy kormányváltás esetén az alkotmányozó többséggel nem rendelkező jelenlegi ellenzéki pártok számára az Alaptörvény korrekcióját...
A kormány a saját rendszerében nem hibázott a veszélyhelyzeti kormányrendeletek hatályának meghosszabbításakor. Kár, hogy ez a rendszer olyan feleslegesen bonyolult,...
Az emberminisztérium az iskolákra és óvodákra vonatkozó koronavírus protokoll keddi, az emelkedő fertőzésszámokra reagáló szigorításában azt írja elő, hogy „az...
Tart ugyan még a büntetőeljárás, de már ott járunk, hogy szinte minden politikai párt szigorítana a gyermekpornográfia büntetésén, miközben a...
