Bezárás
alkotmányjog

Hamar munka ritkán jó: a bírósági-ügyészségi béremelésről szóló törvénymódosítás kisiklásáról

Hogy kerülhettek a törvényalkotást stabilan uraló többséggel rendelkező kormánypártok és Varga Judit igazságügyi miniszter abba a helyzetbe, hogy a keddi zárószavazások után van egy félkészen elfogadott bírósági salátatörvényük, ráadásul az ellenzék támogatására szorulnak az abból kimaradt bírói és ügyészi béremelés utólagos és gyors rendezésében? Szavazáskor néha a legnagyobb gondosság mellett is történnek technikai malőrök. Az ezzel a javaslattal kapcsolatos furcsaságok azonban már korábban is látszottak, és – messze nem először – a kormányzás módjából is következő időhiány és kapkodás állhat a hátterükben.  

Az Országgyűlés idei utolsó rendes ülésén  szokatlan dolog történt: nem ment át a szavazáson az őszi ülésszak egyik legfontosabb törvénycsomagjának  összegző módosítója, amiben a kormánytöbbség által elvileg támogatott, a Törvényalkotási bizottság (TAB) által egybeszerkesztett módosító javaslatok szerepeltek összesen közel száz oldalon és 80 ajánlásponton át. Az érintett törvény a keresztségben az egyes törvényeknek az egyfokú járási hivatali eljárások megteremtésével összefüggő módosításáról szóló törvény nevet kapó, de számos ehhez nem kapcsolódó módosítást is tartalmazó, bő 250 szakaszos salátatörvény. A továbbiakban e bejegyzésben az egyszerűség kedvéért

nevezzük bírósági salátának.

A törvényjavaslat így végül eredetileg benyújtott formájában, változtatás nélkül ment át az Országgyűlésen. Kérdezhetnénk, hogy mi ezzel a baj, ha nyilván már a benyújtott szöveget is azzal az igénnyel írták, hogy az bármikor mehessen a Magyar Közlönybe. Sajnos azonban ebben az esetben ez nem teljesen így történt.

Mi volt a törvényjavaslatban? 

A törvényjavaslatot Varga Judit igazságügyi miniszter november 11-én, azaz éppen egy hónappal az elfogadás előtt nyújtotta be. Természetesen a tervezetnek nem volt nyilvános egyeztetése. (Az IM honlapján a legfrissebb egyeztetésre közzétett jogszabálytervezet is januári, sőt, a kormany.hu-n összesen 10 idén közzétett jogszabálytervezet szerepel, ami azért még két idei választással és az eddig sem túlfűtött kormányzati társadalmi egyeztetési hajlandóság mellett is szokatlannak mondható, még ha nem is véletlen.)

A javaslatcsomag legfontosabb, de a jogi szakmán kívül különösebb figyelmet nem kapó része – az önálló közigazgatási bíróságok felállításának tervét végleg elengedve – a közigazgatási bíráskodás fórumrendszerét alakítja ismét át  most éppen az önálló közigazgatási és munkaügyi bíróságok megszüntetésével, azok után, hogy a terület amúgy is az állandó reform állapotában van már évek óta. A kisebb figyelem annak köszönhető, hogy ezúttal az átalakuláshoz kapcsolt átmeneti szabályok biztosítják, hogy az ügyekben továbbra is az eddig közigazgatási ügyszakba beosztott bírák járjanak el.

A közigazgatási bíráskodás legújabb reformja a párhuzamosan tárgyalt, de a bírósági saláta előtt elfogadott, a fővárosi és megyei kormányhivatalok működésének egyszerűsítéséről szóló javaslathoz kapcsolódik. Ez az utóbbi – a sajtóhírekből az eddig jegyzői hatáskörben tartott építésügyi hatósági ügyek kormányhivatalokhoz telepítéséről ismert – javaslat megszünteti a járási hivatalok hatósági döntéseivel kapcsolatos fellebbezést. Ebből ugyan logikailag nem következve, de az egyszerűsítési céllal kétségtelenül összeköthetően és időben az “állami oldalt” érintő változáshoz igazodva a bírósági saláta a három éve elfogadott közigazgatási perrendtartást és a bírósági szervezeti törvényeket is átszabja.

Csakhogy amíg a közigazgatási hatósági döntések első és egyetlen elbírálása az ügyfélhez legközelebb, a járási hivatalokban történik majd, addig az e döntésekkel szembeni bírói jogorvoslat fórumrendszerét éppen a megyei szint immár formális megszüntetésével “nyomják össze”. Az eddig megyénként működő önálló közigazgatási és munkaügyi bíróságok megszűnnek, a munkaügyi perek mennek a 19 törvényszékre, a közigazgatási pereket pedig első fokon nyolc kijelölt törvényszék (a fővárosi, a Budapest környéki, a debreceni, a miskolci, a pécsi, a szegedi és a veszprémi) bírálja majd el. Ez utóbbi annyiban nem lesz látványos változás, hogy két éve illetékességi szabályok alapján már eleve az ezekben a városokban működő munkaügyi és közigazgatási bíróságok jártak el regionális illetékességgel a közigazgatási ügyekben, azaz de facto a már egy ideje ugyanott működő közigazgatási ügyszak “ül át”, legalábbis szervezeti jogilag, a törvényszékre.  A Fővárosi Törvényszéktől önálló közigazgatási felsőbíróság híján a Kúriához kerül a másodfokú eljárás, megszűnik viszont a “harmadfok”, a Kúriához benyújtható felülvizsgálat.

A bírósági saláta jórészt ezeket a változtatásokat vezeti át a törvényeken, magát a szervezeti változást 2020. április 1-jével léptetve hatályba. A csomag azonban számos, ehhez nem kapcsolódó módosítást is végrehajt mind a bírósági szervezeten, mind a hatósági és bírósági eljárásokat szabályozó törvényeken. Ezek közül jól körülhatárolhatóak, és közéleti-politikai vitákat is generáltak a Kúria és az Alkotmánybíróság közvetlen eljárási kontrollját a bírósági szervezet felett megerősítő módosítások, amelyek elvi alapja változó szilárdságú: az állami szervek által igénybe vehető alkotmányjogi panaszokra vonatkozó szabályok, a volt alkotmánybíráknak járó kúriai tanácselnökség, a Kúriához beadható jogegységi panasz mint új jogorvoslat, illetve a közzétett kúriai döntéstől való eltérés indokolásának kötelezettsége. Már csak a közigazgatási bíráskodásban való mozgásokkal való ellentét miatt is érdemes végül kiemelni a törvényből a járásbíróságok költségvetési-szakmai önállósággal ugyan nem rendelkező, de ügyféloldalról nézve bíróságszerű törvénykezési helyeinek új intézményként való létrehozását mint a lokális konfliktusok megoldásának új, bár kevéssé elvszerű eszközét. (Egyelőre egy ilyen lesz, a Veszprémi Járásbíróság törvénykezési helye Balatonfüreden.)

A javaslat emellett erős jeleit mutatja annak, hogy a gondolkodásnak már a benyújtáskor is részét képezte egy, az igazságszolgáltatást érintő illetményemelés. Aligha lehet mással indokolni, hogy – igaz, az indokolás szerint csak technikai korrekciók átvezetése céljából – a javaslat a bírák jogállásáról szóló törvény (Bjt.) és az igazságügyi alkalmazottak jogállásáról szóló törvény (Iasz.) minden olyan rendelkezését és mellékletét teljes egészében újra megállapítja, amelyek az alapilletmény és az illetménykiegészítések mértékére tartalmaznak rendelkezést.

A javaslatban ugyan valóban felfedezhető néhány formai korrekció a szervezeti változások miatt, azonban egyrészt ezek a szorzók és százalékok teljes újraírása nélkül is elvégezhetőek lettek volna, másrészt néhol még ilyen sincs: a Bjt.-nek a bírói fizetési fokozatokhoz kapcsolódó (a szolgálatban töltött idővel automatikusan emelkedő), az alapilletmény számításához használt szorzókat tartalmazó 2. melléklete például betűre azonosan szerepel a benyújtott törvényjavaslatban, mint a hatályos illetménytábla, ráadásul az “üres” mellékletek a költségvetési évhez igazítva, 2020. január 1-jén léptek volna, illetve – spolier! – lépnek is majd hatályba.

A megoldásból – emelés nincs, de minden “meg van nyitva” a parlamenti vitára – aligha merész levonni azt a következtetést, hogy az IM éppen a későbbi törvényalkotási eljárási nehézségeket szerette volna elkerülni azzal, hogy ha megvan a döntés és főképp a költségvetési fedezet az emeléshez, akkor módosító indítvánnyal úgy lehessen beilleszteni azt, hogy az ne okozzon zavart az eljárásban.

Na, ez az a várakozás, ami egyáltalán jött be.

Mi maradt ki?

A bírósági salátához ugyanis záporoztak a Kormány által támogatott, színvonaluk alapján (ez itt dicséret) nyilvánvalóan az IM közreműködésével előkészített módosító javaslatok. Köztük is kiemelendő az illetménymértékekre vonatkozó csomag, amelyet olyannyira nem tartott a kormányzat titokban, hogy a miniszter már november 20-án külön sajtótájékoztatón jelentett be 32%-os bírói és 21 %-os ügyészi illetményemelést 2020. január 1-jétől. Az ezzel összhangban álló módosító javaslatok egyrészt elhagyták az Iasz. mellékleteinek módosítását (azaz a jogrendszer napszámosaiként dolgozó igazságügyi alkalmazottaknál nem lett illetményrendezés, a technikai pontosítások pedig ezek szerint mégsem voltak olyan fontosak), ugyanakkor a Bjt. módosításához érkezett módosítók – a bírósági szintek szerint differenciált – beosztási pótlékot megkétszerezték, a bírósági vezetők vezetői illetménypótlékát átlagosan szintén duplázták (a magasabb vezetői szinteken ennél is magasabb, az alacsonyabbakon némileg alacsonyabb emeléssel), emellett a Bjt. 2. mellékletének módosítása a szorzókban önmagában is 25% körüli emelést jelentett volna minden bíró illetményében. A miniszteri ígéretnek megfelelően megérkeztek az ügyészségi szolgálati viszonyról szóló törvény (Üszt.) olyan módosítói is, amelyek a bíróival összehangolt illetményemelést hajtottak volna végre az ügyészek esetén is. Végül tehát megnyitott mellékletek is kimaradtak, illetve meg nem nyitott mellékletek is módosultak volna.

Ebből pedig már a zárószavazási fiaskó előtt zavarok keletkeztek.

A kimaradt és beszúrt paragrafusok miatt ugyanis újra kellett számozni a hatálybaléptető rendelkezéseket, ami ebben a terjedelemben akkor sem lenne egyszerű munka, ha nyugodt körülmények között lehetne elvégezni. Ráadásul amíg a benyújtott szöveg  – szerintünk helyesen – nem léptette külön hatályba a mellékleteket, a TAB összegző módosító javaslata igen. Utóbbiban viszont elcsúszhatott valami illetményügyben, mert ugyan a főszövegben a bírói és az ügyészi illetményemelésre vonatkozó rendelkezések, köztük a mellékletek módosításának a főszövegben elhelyezett “lábai” kivétel nélkül továbbra is 2020. január 1-jével szerepelnek (a miniszteri bejelentéssel is összhangban), de a törvényjavaslatnak az összegző módosító rendelkezéseivel egybeszerkesztett szövegét tartalmazó egységes javaslat 252. §-ába került hatályba léptető szabály (5) bekezdése a Bjt. 2. mellékletét módosító mellékletet valamiért – elszámozás vagy tudatos döntés folytán – csak 2021. január 1-jével léptette volna be. Ez – mivel a hibát az eljárásban nem korrigálták zárószavazás előtti módosítóval – még a későbbi bonyodalmak nélkül is azzal járhatott volna, hogy bizonytalanná válik a bírói illetményemelés legkomolyabb súlyú elemének kezdőidőpontja.

Az összegző módosító ennél természetesen már csak a bírói kart kevésbé lázba hozó rendelkezéseket tartalmazott, de más pontokon is átszabta, illetve érdemben korrigálta a javaslatot. Kiemelést érdemel, hogy mind az alkotmánybírák bírói tisztségbe helyezésével kapcsolatos, mind a jogegységi panaszra vonatkozó szabályok jelentősen finomodtak volna: utóbbinak a benyújtott – és elfogadott – szöveg szerint a Kúria döntésétől való eltérés esetén szükségképpen a támadott bírói döntés hatályon kívül helyezése, és jogegységi eljárás kezdeményezése lett volna (és most úgy tűnik, hogy lesz is) az eredménye, míg a módosítások megadták (volna) a lehetőséget arra, hogy a Kúria eljáró tanácsa indokoltnak találja és helyben hagyja a korábbi gyakorlattól eltérő bírói döntést.

Mi csúszott félre?

A hivatalos magyarázat szerint technikai hiba, tévedés történt az összegző módosító kétharmados részeinek szavazásakor, ezért nem ment át a módosító. Ezt alátámasztja, hogy a javaslatra nemmel szavazó 29 fideszes képviselő kivétel nélkül a 3. és a 4. parlamenti szektor hátsó három sorában foglal helyet, így az eredmény tényleg olyan, mintha a 2019-ben kicsit talán már anakronisztikusnak tűnő előolvasós rendszerben egyvalaki mondott volna tévedésből nemet az igen helyett. Ugyanakkor – amellett, hogy egy kormánypárti képviselő valószínűleg a mélyalvási fázisban is igent motyogna arra, hogy összegző módosító – két dolog is arra utal, hogy a kormányzatnak az üggyel foglalkozó emberei vagy kivételesen előrelátóak voltak vagy számíthattak valami hasonlóra.

Egyrészt alig egy perccel a rontott szavazás után a Ház a kormánypárti képviselők immár lényegében egységes tartózkodásával az egyszerű többséget igénylő módosítókat is elutasította.  Ez általában messze nem magától értetődő hasonló esetben, de itt kifejezetten jó azonnali döntés volt, hiszen az átszámozások a sarkalatos módosítások bukásával teljesen szétestek, így az elfogadott javaslat össze-vissza, a gondos tárgy szerinti leválogatástól eltérően lépett volna hatályba, azaz alkalmazhatatlan lett volna.

Másrészt viszont ezt követően nemcsak, hogy azonnal elfogadta a parlamenti többség az eredeti, nem módosított, sem az illetményemeléseket, sem a módosító csomag összes többi korrekcióját nem tartalmazó javaslatot, hanem az innentől számított

21 perc múlva kint volt az origón a rövidhír

arról, hogy tévedés történt és a kormány házszabálytól való eltéréssel hozza vissza a kérdést az Országgyűlés elé. Ha ilyen szintidőt előzetesen mit sem sejtve rögtönözni tud a kormány és a KESMA, akkor az nem is annyira a parlamenti működés szempontjából tűnik aggasztóan erős kormányzati hatékonyságnak. (Mi például ennyi idő alatt ennek a bejegyzésnek a címét sem döntöttük el.) Mindezek alapján adnánk valamennyi, ha nem is túl magas esélyt arra is, hogy akár költségvetési, akár az ellenzékkel szembeni politikai taktikai, akár ennél is ezoterikusabb szempontok alapján, de mégsem egyszerű technikai hiba történt.

Mi lesz most?

Egy rapid törvényalkotást lehetővé tevő házszabálytól eltéréshez az Országgyűlés négyötödös támogatása kell (az ellenzék nélkül is átverhető kivételes eljárás nem jön szóba, mert az sarkalatos törvények esetében nem alkalmazható). A házszabálytól eltéréshez viszont természetesen egy benyújtott új törvényjavaslat szükséges, hiszen amelyikből a módosítások lemaradtak, az már kedd óta Áder János aláírópakkjában pihen, és kérdés, hogy azon is korrigálni akar-e a kormány vagy csak az illetményemelést akarja rendezni. (A csomag szerteágazó jellegét érzékeltetendő: a köztársasági elnök például hiába keresi az újonnan létrehozandó Csornai Járásbíróság nyomát a törvényben, mivel az is az elutasított összegző módosító javaslatban volt.)

Természetesen a házszabálytól való eltérés bármire kiterjedhet, ha megvan hozzá kellő számú képviselő támogatása. Viszont amíg nincs javaslat és nincs összehívott rendkívüli ülés, addig nincs miről beszélni, de alighanem ebben a kérdésben a hét végére okosabbak leszünk. Mostani állás szerint mindenesetre a bírói és az igazságügyi alkalmazotti illetmények mértéke ugyanannyiról ugyanannyira változik január 1-jén, a bírósági saláta többi része meg sok-sok olyan elemet tartalmaz, ami már meg volt írva és be volt nyújtva jobb, de legalábbis mindenképpen javított szöveggel.

A tanulság, ha van, egyelőre annyi, hogy még a kormány és a kormánypártok sem parancsolnak a Gergely-naptárnak és az idő múlásának, ezért érdemes lenne a szakpolitikai döntéseket és a törvényalkotást úgy tervezni, hogy a hibák időben felismerhetőek és kijavíthatóak legyenek azokban az eljárásokban, amelyeket pont erre hoztak létre.  Ha ilyen terjedelmű törvényeket egymással párhuzamosan, néhány nappal a hatálybalépésük előtti elfogadás mellett tolnak át nagy tömegben a rendszeren, és még közben is rángatja a politika az asztalt a jogszabályszerkesztők keze alatt, akkor abból hiba lesz az apparátus, de hiba a politika oldalán is. Kérdés, hogy önmagában a döntések szabadságának és szabad ütemezésének érzete megér-e ennyit.

Update: Közben lett összehívott rendkívüli ülés is, amely a közben elnöki politikai vétóval visszaküldött törvényről szavaz majd újra, a vétó szövege alapján alighanem az elvetett módosítókat, de legalábbis azok többségét újraszavaztatva.

Előfizetőket keresünk – támogasd az Átlátszót

Az Átlátszó nonprofit szervezet, nem fogadunk el pénzt politikai pártoktól vagy az államtól. Rád viszont nagyon számítunk!

Támogatom