A feles alkotmányozást támogató, azaz egy kormányváltás esetén az alkotmányozó többséggel nem rendelkező jelenlegi ellenzéki pártok számára az Alaptörvény korrekcióját lehetségesnek tartó álláspont lényegében azzal érvel, hogy egyrészt a demokratikus működés helyreállítása érdekében a kétharmadossági követelmény átlépésére elkerülhetetlenül szükség van, másrészt az Alaptörvény érvénytelenségének – valamilyen formában és ahhoz valamilyen joghatást kapcsolva történő – kimondása alkalmas is a 2010-2011 előtti értelemben vett jogállami alkotmányos működés legalább részleges helyreállítására.

Jelen cikk szerzői – az alkotmánykorrekciót támogatók szerint minden bizonnyal a formalizmus bűnébe esve – elvi alapon is vitatják ezt az elképzelést, ugyanakkor ebben a cikkben nem a vita elvi alkotmányjogi vetületét, hanem – komolyan véve a feles alkotmányozást mint az ellenzéki pártok egy része által mérlegelt javaslatot – kizárólag annak megvalósíthatóságát, várható politikai és jogi következményeit vizsgálják.

Az érvénytelen jogból nem lesz jog

Induljuk ki a Tóth Gábor Attila (TGA) által javasolt mértéktartóbb, vagyis negatív feles alkotmányozásból. Magyarul abból, hogy egyszerű többséggel nem a teljes Alaptörvényt mondják ki semmisnek, csak azokat a szabályait, amelyek a demokratikus jogállamisággal összeegyeztethetetlenek. Ez a megoldás – szerintünk fennálló elvi problematikussága mellett –  praktikus okból sem alkalmas a kívánt cél elérésére. Hogy miért? Nézzük meg, mi történne akkor, ha feles többséggel módosítana Alaptörvényt – vagy egyébként bármilyen más, kétharmados szabályt – az Országgyűlés.

Első körben azt a köztársasági elnök nem írná alá, hanem előzetes normakontrollra az Alkotmánybíróság (AB) elé küldené. Az AB megállapítaná, hogy az elfogadott törvény eljárási okból alaptörvény-ellenes, ezért a köztársasági elnök azt továbbra sem írná alá. Így az nem jelenne meg a Magyar Közlönyben, és nem lenne belőle érvényes és hatályos jogszabály. Mindez elkerülhetetlen, hiszen az Alaptörvény megalkotására vonatkozó eljárás szabályok megsértése esetén senki nem vitatja el az Alkotmánybíróság hatáskörét a megsemmisítésre.

Ugyanakkor bármilyen jogvitában bármilyen hatóság vagy bármely bíróság előtt csak érvényes és hatályos jogszabályra lehet hivatkozni. Így marad a kérdés: mit értünk el praktikusan a feles többséggel, tehát formailag érvénytelenül elfogadott alaptörvény-módosítással? Amellett nem érvelt senki – szerencsére –, hogy az eljáró bíróságok a kényük-kedvük szerint válogassanak a szerintük érvényes és a szerintük érvénytelen törvények között és ez alapján olyan szabályt alkalmazzanak, amely érvényes és hatályos jogként meg sem jelent a Közlönyben.

Ha mégis aláírná a feles többséggel elfogadott, de kétharmadot igénylő szabályt a köztársasági elnök, mert elkapná a forradalmi hevület, akkor természetesen ötven majdani ellenzéki fideszes képviselő fordulna az Alkotmánybírósághoz utólagos normakontrollal, ami alapján az AB megsemmisítené a már kihirdetett törvényt, és az így válna jogilag nem létezővé és a bíróságok és egyéb hatságok által alkalmazhatatlanná. Kis kanyarral, de ugyanoda jutunk.

Ahogy azzal is, ha az érvénytelenség kimondásával az Országgyűlés megpróbálná megkerülni az államfőt, és azt nem törvényben, hanem elnöki promulgációt nem igénylő országgyűlési határozatban végezné el, ahogyan azt Vörös Imre javasolja: a határozat legalább a Magyar Közlönyig elérne, de az egyrészt önmagában nyilvánvalóan nem tenne érvénytelenné és alkalmazhatatlanná konkrét törvényeket, másrészt a határozatot utólagos normakontroll indítványra az AB szintén meg tudná semmisíteni.

Természetesen annak, aki támogatja a kétharmad nélküli alkotmányozást, az Alaptörvényt végrehajtó intézmények várhatóan gyors és határozott, alighanem heteken, de inkább napokon belül megszülető válasza és annak lehetséges tartalma éppen azt alátámasztó érvnek tűnhet, hogy az állami működés demokratizálása érdekében a konfliktus felvállalása elkerülhetetlen. Ez azonban nem változtat azon, hogy egy egyszerű többséggel alkotmányozó parlamenti többség már a szándékolt korrekciós lépések intézményi végrehajtását megelőzően szembesülne azzal, hogy még a mértéktartó feles alkotmányozás is csak a köztársasági elnök és Alkotmánybíróság azon hatásköreinek nyílt átlépésével lenne végrehajtható, amely hatáskörök a régi alkotmány rendszerben is megilleték őket.

Ezt előre látva lehet azt mondani, hogy nem kell cécózni azzal, hogy kimazsolázzuk a legrosszabb szabályokat az Alaptörvényből, az egészet ki kell dobni egy az egyben. Vele együtt az Alkotmánybíróságot is, az új, feles Alkotmányban csak át kell nevezni a testületet, ahogy a Fidesz tette a Legfelsőbb Bírósággal, amiből Kúriát varázsolt, amire hivatkozva kirúgták a Legfelsőbb Bíróság akkori elnökét, Baka Andrást. És akkor nem lehet arra hivatkozni, hogy az Alkotmánybíróság megsemmisített egy szabályt, hiszen az Alkotmánybíróságot megelőző csapással megsemmisítette az a törvény, amit ez a testület akarna megsemmisíteni. A mondat bonyolultsága talán árulkodó jele annak, hogy mit feltételez ez az ötlet, de próbáljuk meg részletesen elképzelni, mi történne ekkor. És most tegyük félre azt, hogy Baka András elmozdítását a strasbourgi Emberi Jogok Európai Bírósága nemzetközi jogot sértőnek ítélte meg, ne foglalkozzunk holmi emberi jogokkal és nemzetközi kötelezettségekkel.

A legvalószínűbb forgatókönyv politikailag az, hogy az Alkotmánybíróság épülete köré élőláncot vonna a Fidesz, az Alkotmánybíróság továbbra is meghozná a határozatait és az Alaptörvényt védve megsemmisítené azt a törvényt, amelyik magát a testületet számolta fel. Ezzel párhuzamosan esetleg az Országgyűlés feles többséggel választana új alkotmánybírókat, akik ugyanabban a kérdésben hoznának egy másik határozatot. A berettyóújfalui devizaperes ügyében eljáró vidéki bíróság pedig döntse el, hogy mi az érvényes jog Magyarországon, és hozzon ugyanebben a kérdésben döntést a Fővárosi Ítélőtábla is. Lehetőleg eltérőt, hiszen ennél ezerszer világosabb tételesjogi kérdésekben sincs egységes bírói gyakorlat az országban. Ha ez nem a káosz receptje, akkor semmi nem az.

A jogalkalmazók hová álljanak?

Az eddig felvázolt, közvetlen és közjogi természetű következmények előrejelzéséhez természetesen senkinek nem kell kristálygömb vagy kávézacc. A bíróságok, a hatóságok és más jogalkalmazók (a magánszemélyek és a vállalkozások mellett például az önkormányzatok) lehetséges reakcióját viszont már nehezebb előre felmérni. Két dolog azonban bizonyosan állítható: egyrészt nagy számban lennének olyan, az új kormánytól független szereplők, akik minden, a rendelkezésükre álló eszközzel vitatnák majd a feles alkotmányozást és az annak alapján tett lépéseket. Másrészt a helyzet gyorsan eszkalálódna, azaz nem csak a „fideszkinevezett” közjogi tisztségviselők, hanem mások is kétségbe vonnák a kormánytöbbség által alkotott jog érvényességét.

Az, hogy mondjuk Polt Péter legfőbb ügyészt és az általa irányított ügyészi szervezetet vagy az ennél lényegesen kisebb súlyú ügyekben is rendre a jelenlegi kormány mellé felsorakoztatott fideszes önkormányzatokat nem győzné meg senki a feles alkotmányozás érvényességéről, magától értetődőnek látszik. De ebben a vitában azonban előbb vagy utóbb minden jogalkalmazónak állást kellene foglalnia. A forradalmi alkotmányjogi tanokra nem különösebben fogékony, viszont az Alaptörvény hatálya alatt is jogállami döntéseket hozó és azokat jogállami indokolással ellátó bírók, tisztviselők, meg úgy általában a 2010 óta zajló folyamatokkal egyébként kritikus jogászságnak egy számottevő része kerülne egy ilyen vitában kényszerűen a kétharmad nélküli alkotmányozást elutasító, az ennek eredményeként megszülető jogi aktusokat semmisnek tekintő platformra. Vagyis az egybites gondolkodás szerint az elnyomó hatalom pártjára állna, aki „a Fidesz szekerét tolja”.

Az alkotmányjogi érvekkel vívott forradalom ugyanis abból a szempontból is forradalom, hogy természetszerűleg az eszme híveire és annak ellenségeire bontaná a világot. Így viszont a jogállami működés fenntartásáért felelős szervezetrendszerekben ez a forradalom sokkal több ellenséggel indulna, mint amennyi ellenzővel már eleve számolni kell. Ennek pedig az lenne az eredménye, hogy a döntéshozó személyes felelősségének, szakmai integritásának a szerepe másodlagossá válna. Hiszen például egy közérdekű adatperben a nyilvánosság pártján álló bíró nem teheti meg, hogy komplex jogi érveléssel próbálja meg védeni az átláthatóságot, ha „kihúzták alóla a talajt”, vagyis olyan helyzetbe hozták, hogy formailag érvénytelen, a Magyar Közlönyben meg sem jelent vagy éppen az Alkotmánybíróág által megsemmisített szabályra hivatkozva kellene határozatot hoznia. Talán nem kell részleteznünk, hogy ez miért nem segítené a jogállami működés helyreállítását.

Hát az EU hová állna?

Ha az ember túl sokat hallgatta a kormányzati brüsszelezést vagy hasonlóan legegyszerűsítő módon maga is minden problémánk megoldását az EU-tól várja, akkor erről hajlamos lehet megfeledkezni, de sem az unió meghatározó tagállamainak kormányai, sem az uniós intézmények nem a magyar belpolitika reflexei alapján működő szereplők. Ennek megfelelően a feles alkotmányozás lehetséges következményeit uniós szinten is érdemes végiggondolni.

A lengyel állami szervek és az európai uniós intézmények közt egyetlen – igaz, mind a lengyel jogrendszer működtetése, mind az uniós jog alkalmazása szempontjából alapvető jelentőségű – tárgykörből eszkalálódó jelenlegi konfliktus alapján azt gondolhatnánk, hogy abból következtetni lehet arra, nálunk mi történne, ha tartalmilag alkotmánysértően létrehozott döntéseinek érvényességéről a jogalkalmazóknak kell egy uniós tagállamban állást foglalnia. A lengyel bírósági szervezet függetlenségének védelmében most szinte minden eszközzel síkraszálló EU azonban nyilvánvalóan nem tölthetné be ugyanezt a szerepet akkor, ha a 2011 előtti magyar alkotmányos működés helyreállítása a kérdés. A mai lengyel helyzet ugyanis arról szól, hogy a lengyel bírósági fegyelmi tanácsok léte az uniós jogba ütközik, és ezzel szemben lép fel az EU, míg a magyar Alaptörvény feles alkotmányozással felülírni javasolt elemei kapcsán ilyen megállapításra tíz év alatt nem jutott. Ez nem zárja ugyan ki azt, hogy egyes részkérdésekben az uniós jog megsértésére, illetve érvényesülésének helyreállatására is hivatkozni lehessen, de az egészen biztos, hogy a feles alkotmányozást támogatók által megoldani kívánt magyar közjogi kérdések nem írhatók le úgy a nemzeti jog és az uniós jog konfliktusaként, mint a lengyel bírósági átalakítások kérdése. Ez már csak azért is így van, mert a mi esetünkben nem kis részben tíz éve eldöntött és végrehajtott, ezalatt az EU oldaláról nem vitatott szervezetalakításokról beszélnénk.

Éppen ezért szerintünk nem számíthatnának alappal a feles alkotmányozást végrehajtó politikai erők arra, hogy az európai uniós intézmények legalább hallgatólagosan támogatnák a lépéseiket, sem pedig arra, hogy az uniós jogra való hivatkozás vagy idővel a luxemburgi uniós bírósági gyakorlat érdemben segítené a hazai bíróságok és más jogalkalmazók meggyőzését arról, hogy ők is átléphetnek az érvénytelenített alaptörvényi és sarkalatos szabályokon.

Sőt – bár a konkrét uniós reakció a sok ismeretlen tényező miatt természetesen nem jelezhető előre – azt tartjuk valószínűbbnek, hogy a feles alkotmányozás az uniós intézmények részéről azonnali negatív reakciót, kötelezettségszegési eljárás megindítását és a sokat emlegetett 7. cikk szerinti jogállamisági eljárás kezdeményezését alapoznák meg. Abban ugyanis hasonlít a lengyel bírósági reform és egy lehetséges feles alkotmányozás utáni helyzet, hogy – még ha más-más okból is, de – mindkettőben egyoldalú lépések után került, illetve kerülhetne veszélybe egy uniós tagállam uniós jogot is végrehajtó igazságszolgáltatási rendszerének a csak jogszabályoknak alárendelt, kiszámítható működése. Ami pedig a reakciók intenzitását befolyásoló uniós politikai szempontokat illeti: a legalitás folytonosságának megszakítására eddig az európai integráció történetében egyetlen tagállam esetében sem került sor, így egy ilyen precedens elismerésének hatalmas súlya lenne, és annak nyilvánvaló destabilizáló hatásai lennének az európai projekt egészére. Ezt a nagyon valós veszélyt pedig aligha ellensúlyozná bármilyen, a magyar belpolitikai folyamatok rövid távú alakulásával kapcsolatos megfontolás.

Az alkotmányos problémák számottevő része kezelhető alaptörvény-módosítás nélkül is

Messze nem vitatva azt, hogy vannak a jogrendszerben elhelyezett olyan aknák, amelyeket a Fidesz ellenzékből aktiválva ellehetetlenítheti a neki nem tetsző kormányzást, azt is szeretnénk bemutatni, hogy a jogi atombomba felrobbantása helyett milyen megoldásai lehetnek például azoknak a problémáknak, amelyekre TGA is elfogadhatatlanként utal fentebb már hivatkozott írásában. Amellett érvelünk, hogy ezek hatástalaníthatók egy ellenzéki győzelem esetén, ha nem is maradéktalanul, de jelentős részben.

Az egyik a hajléktalanság kriminalizálását lehetővé tevő alaptörvényi szabály. Ez azért jó példa, mert történtetileg úgy alakult, hogy az eredeti törvényi szabályozást az AB megsemmisítette 2012-ben, mert azt a jogállamisággal is összeegyeztethetetlennek találta. Amire aztán a parlamenti többség 2013-ban, majd 2018-ban is Alaptörvény-módosítással reagált, így 2019-ben már nem lett találta alkotmányellenesnek a szabályt a testület. Vagyis az nem kétséges, hogy egy olyan szabállyal van dolgunk az Alaptörvényben, ami ellentétes a jogállamisággal, de mégis a hatályos Alaptörvény része, mert a kétharmados többség az Alkotmánybíróság határozatát is semmibe veszi, ha úgy tartja kedve.

Azonban ténylegesen az a tapasztalat, hogy a hajléktalanok elleni rendőri fellépés ezen szabály alapján szinte megszűnt, annak ellenére, hogy az továbbra is létezik: az életvitelszerű közterületen tartózkodás jogsértő. Ennek oka részben szociológiai: nincs elég rendőr, és egyébként is hamar világossá válik, hogy mivel a probléma szociális természetű, ezért azt rendészeti úton kezelni nem lehet. Magyarul: teljesen fölösleges a rendőrnek bevinni azt, aki egy hét vagy egy hónap múlva ugyanott fog élni, mert nincs neki máshol.

De az Alkotmánybíróság a már hivatkozott 2019-es határozatában kimondta a következőt is: „alkotmányos követelmény, hogy a szabálysértési szankció alkalmazására csak akkor kerüljön sor, ha a hajléktalan személy ellátórendszerben való elhelyezése a cselekmény elkövetésekor igazolhatóan biztosított volt. A szabálysértési szankció alkalmazásának meg kell felelnie az életvitelszerű közterületen tartózkodás tilalma alkotmányos céljának, az elesett, magukról gondoskodni nem tudó személyek ellátórendszerbe vonásának.” Ez alapján semmi akadálya annak, hogy a belügyminiszter vagy az országos rendőrfőkapitány kiadjon egy olyan iránymutatást, amely fényében gyakorlatilag alkalmazhatatlan a tilalom. Hiszen talán soha nem lehet igaz az, hogy a szabálysértési szankció alkalmazása megfelelne az életvitelszerű közterületen tartózkodás tilalma alkotmányos céljának, az elesett, magukról gondoskodni nem tudó személyek ellátórendszerbe vonásának.

A másik példa, a közérdekű adatok problémája, az előbbinél egyszerűbben kezelhetőnek tűnik. TGA cikkében utal arra, hogy az Alaptörvény 39. cikkének (3) bekezdése, amely szerint „[k]özpénz az állam bevétele, kiadása és követelése”, ellehetetleníti a közérdekű adatok megismerését. Maga az állítás is vitatható, hiszen erre a szabályra közérdekű adatok megismerése iránt perben még nem alapozott egyetlen bíró sem keresetet elutasító döntést, ellenben az Átlátszó például ezen az éven minden közérdekű adatperét megnyerte. Másrészt ez a szabály – mivel alapjogot korlátoz – eleve szűken értelmezhető csak, vagyis ha egy konkrét esetben kétséges, hogy valami közpénz-e, akkor annak kell tekinteni. Harmadrészt annak semmi akadálya, hogy feles törvényben közpénzzel kapcsolatosan egyes adatköröket közérdekű adatnak nyilvánítsanak, hiszen nincs olyan alaptörvényi szabály, amely megtiltaná a közpénznek nem minősülő adatok megismerhetővé tételét.

Mi volna, ha elméleti alapon mégis igaza lenne a feles alkotmányozás mellett érvelőknek?

Kérdésként felmerül az, hogy mi a helyzet akkor, az alkotmányjogászok között most kisebbséginek tűnő álláspont a helyes. Vagyis mi van akkor, ha annak ellenére, hogy a világon sehol nincs egyszerű feles alkotmányozási eljárás, mégis elméletileg védhető álláspont, amelynek helyességét a formalistának nevezettek nem látják be, mert „az ő fejükben az akármilyen minőségű formális jog az aduász”.

A TGA által felvetett kritériumrendszert a probléma kezelésére alkalmatlannak tartjuk. Azt TGA is elismeri, hogy a feles többség önmagában nem elég, ő három feltételt szab a legalitás áttöréséhez, ezek egyike az empirikus legitimitás, ami TGA megfogalmazásában azt jelenti, hogy „lesz-e óriási társadalmi támogatottsága a döntésnek. A rendkívüli társadalmi nyomástól elmozdíthatóvá válhatnak az autokratikus struktúrák.” Hogy ez miért nem megoldás? Azért, mert a legalitást félresöprő erejű legitimitás praktikusan vagy elsöprő erejű ellenzéki győzelmet jelent, vagy semmit. Hogy mit nevezünk rendkívüli társadalmi nyomásnak TGA szerint, azt nem tudjuk, de mondjuk azt, hogy arról nem beszélhetünk akkor, ha valamilyen álláspont mellett nincs 60%-os egyetértés. Ehhez képest ha az ellenzéki közös lista kap 55%-ot a 2022-es választásokon, akkor szinte biztosan megvan a kétharmada, az elsöprő erejű győzelem tehát a kétharmadot jelenti a jelenlegi torz választási rendszerben. Vagyis abban az esetben, ha érvényesül TGA feltétele, az empirikus legitimitás, akkor a legalitás feltétele is adott, vagyis megvan a kétharmad.

Ezzel együtt tegyük fel, hogy a formalistának nevezett álláspont képviselői tévednek. Mit változtat mindez azon, hogy mit kell jognak tekinteni? Ha egy bíró téves ítéletet hoz, az annak ellenére lesz kötelező, hogy tartalmilag téves. Ha egy jogszabály butaságot ír elő, akkor is azt fogják végrehajtani. Akkor is, ha a legokosabb tudósok mondják, hogy a jogszabály tévedés. A bíróság a buta jogszabályt fogja alkalmazni, és a végrehajtó a bíróság döntését fogja kikényszeríteni. Továbbmenve ezen az úton, lehet, hogy az Alaptörvény érvénytelen, vagy feles többséggel érvényteleníthető, csak a formalisták nem látják be ennek igazságát. De mi van akkor, ha a jogállam formális felfogásán nevelkedett jogásztársadalom 95%-a ugyanígy nem látja ezt be? Ne feledjük, a Sólyom-féle Alkotmánybíróság volt az, amely a formális jogállamfelfogást így fogalmazta meg a híres elévülési határozatában:

„Az adott történelmi helyzetet a jogállam keretein belül és annak kiépítése érdekében figyelembe lehet venni. Nem lehet azonban a történelmi helyzetre és a jogállam megkövetelte igazságosságra hivatkozva a jogállam alapvető biztosítékait félretenni. Jogállamot nem lehet a jogállam ellenében megvalósítani. A mindig részleges és szubjektív igazságosságnál a tárgyi és formális elvekre támaszkodó jogbiztonság előbbrevaló.”

És ha ez a felfogás tévedés, az nem változtat a fent leírt diagnózison és várható következményeken. Vagyis aki a feles alkotmányozás helyessége mellett érvel, annak vagy azt kell bemutatnia, hogy a fenti „jóslás” téves, és a feles alkotmányozás békés úton célt érhet, vagy azt kell igazolnia, hogy a káosz és az erőszak kockáztatása erkölcsileg helyes és egyben politikailag célravezető is. Az ugyanakkor nem lesz elég, hogy a feles alkotmányozás kritikusait úgy írják le, mint akik erkölcsi szempontokra vakok, míg magukra a helyes erkölcs őszinte képviselőjeként, a szubsztantív igazságosság igaz híveiként tekintenek.

Sepsi Tibor és M. Tóth Balázs

Címlapkép: Az Országház főlépcsője, előtérben az alaptörvény 2014. május 26-án. MTI Fotó: Beliczay László