A kormány a saját rendszerében nem hibázott a veszélyhelyzeti kormányrendeletek hatályának meghosszabbításakor. Kár, hogy ez a rendszer olyan feleslegesen bonyolult, hogy szemlátomást senki se látja teljesen át. Az meg különösen nagy kár, hogy éppen olyan jogszabályokat érint a bizonytalanság, amelyek esetében nagyon fontos volna az egyértelműség.

A 2020. november 4-én kihirdetett veszélyhelyzettel összefüggő rendkívüli intézkedések hatályának meghosszabbításáról  szóló 505/2020. (XI. 17.) Korm. rendelet szabályait a sajtó egy része – igen összetett jogalkotási összefüggéseiből kiragadva – nem átallotta a címének és a szövegének megfelelően értelmezni, amire válaszul megszületett egy egészen szokatlan KTK-s sajtóközlemény, amely szerint

„megjelent sajtóhírekkel ellentétben a jelenleg hatályban lévő korlátozó intézkedéseket nem hosszabbította meg a kormány, azok 2020. december 11-ig alkalmazandóak. A kormány a veszélyhelyzetet hosszabbította meg az Országgyűlés döntése alapján 2021. február 8. napjáig.”

A kérdéssel kapcsolatos bizonytalanság azonban szemlátomást nem oszlott el teljesen: a valóban méltánytalanul lerémhírterjesztőzött Index érthető módon – bár továbbra is kizárólag a kormányrendelet szövegére alapozó érvekkel – beleállt az ügybe.

Jelen bejegyzés ebben az egyszerűnek tűnő jogértelmezési vitában próbálja a tisztánlátást elősegíteni mindenkinek, aki szeret ilyesmiben önálló véleményt alkotni. Mivel ez sajnos csak jogalkotási alapfogalmak tisztázásával és féltucat különböző jogszabály rendelkezéseinek ismertetésével tudjuk elvégezni, ezért teljességgel megértjük, ha ezen az úton az olvasó nem tart velünk. Erre az esetre a lényeg annyi, hogy valóban meghosszabbították – amúgy november 27-ről február 8-ig – az összes fontos eddig kiadott veszélyhelyzeti korlátozó intézkedés hatályát, de ettől még a múlt hétfői miniszteri bejelentésben és az utcai óriásplakátokon is látható 30 napos határidőt nem írta felül a kormány, mert a „második ütem” korlátozó intézkedéseit 2020. december 11-ig kell alkalmazni. Azaz valamiben mindenkinek igaza van, de senki sem bontotta ki a valóság minden szeletét. Lássuk, hogy miért!

Mi az, hogy hatályos? Mi az, hogy alkalmazható?

Ha összevetjük a sajtóközlemény („az intézkedéseket nem hosszabbította meg a kormány”) és a kormányrendelet („az intézkedések hatályának meghosszabbításáról”) szóhasználatát, akkor jól látszik, hogy a jogszabályok hatályosságának fogalmát sajnos nem tudjuk megkerülni ebben a kérdésben. A magyar jogrendben egy jogszabály időbeli hatálya egy zártan (a hatálybalépés és a hatályvesztés napjával) meghatározott időtartammal leírt alapjellemző, amivel minden jogszabályi rendelkezés rendelkezik: ennek segítségével tudjuk ugye – jellemzően jogszabályi adatbázisok segítségével – a jogrendszer mindenkor hatályos állapotát megismerni, ami azért hasznos dolog, mert a hatályosság vezet el minket az adott időpontban élő jogszabályi követelményekig. Ha egy magyar jogszabály hatályos egy adott időpontban, akkor az általában azt is jelenti, hogy azt kell az akkor kötött ügyletekre, megtett jognyilatkozatokra, lefolytatott eljárásokra, elkövetett jogsértésekre alkalmaznia a polgároknak, a hatóságoknak és a bíróságoknak is. Ennek megfelelően nem meglepő, hogy a köznyelvben a hatálybalépéshez az kapcsolódik, hogy ami hatályos, az az adott időpontban élő jog: ha valamit hatályba léptetnek, akkor akkortól, ha valamit hatályon kívül helyeznek, akkor addig, ha pedig meghosszabbítják a hatályát – mint itt – akkor mégis inkább másmeddig.

Ez egy nagyon hasznos egyszerűsítés, hiszen százból kilencvenkilenc esetben valóban a helyes irányba igazít el minket. Azonban az egy elég fontos körülmény, hogy attól, hogy valami hatályos, még nem biztos, hogy alkalmazni kell. Ráadásul – hogy fokozzuk a hangulatot – még az sem biztos, hogy ha valami már nem hatályos, akkor nem kell alkalmazni. Egyrészt ott a legegyszerűbb, mindenki által tapasztalt eset, amit továbbhatásnak is szokás nevezni: a személyi jövedelemadó bevallását például mindenki az előző évben hatályos ( a bevalláskor abban a formában már szinte biztosan hatálytalan) szabályok alapján készíti el, mert természetesen az adójogszabályok alapján az előző adóévre vonatkozó kötelezettségekre az adóév befejezése után is e korábbi szabályokat kell alkalmazni. Másrészt gyakori, hogy a jogalkotó a szabályozási átmenetet úgy rendezi (és ezt az alkotmányos korlátok között, például a visszaható hatály tilalmát tiszteletben tartva természetesen megteheti), hogy eltérő alkalmazási szabályt ír elő egy átmeneti rendelkezéssel: például a jogszabály hatályba lép ugyan, de rendelkezéseit csak az azt követően kötött szerződésekre kell alkalmazni, azaz a korábbiakra meg maradnak az addigi szabályok. Végül az is előfordul, hogy egy amúgy hatályos jogszabály az uniós joggal fennálló ellentét vagy – egy adott ügyre vonatkozóan – az Alkotmánybíróság döntése alapján nem alkalmazható.

A hatály és az alkalmazhatóság tehát két különböző dolog, ami el is válhat egymástól, és végső soron az utóbbi az, ami gyakorlati szempontból a fontosabb, hiszen ebből következik, hogy lesz-e következménye az adott jogszabálynak adott időpontban a címzettekre vagy sem. Más kérdés viszont, hogy jól teszi-e a jogalkotó, ha olyan esetekben választja el a hatályosságot az alkalmazhatóságtól, amikor erre semmi szükség nincs, ellenben bizonytalanságot viszont biztosan okoz.

Mitől speciális a veszélyhelyzeti kormányrendeletek hatálya?

Immár két COVID-törvény után és a cikk elején idézett közlemény alapján kicsit meglepőnek hangozhat, de magát az általa kihirdetett veszélyhelyzetet a kormány bármeddig fenntarthatná, „csak” a veszélyhelyzetben kormányrendelettel kiadott, a törvényi szabályoktól eltérő intézkedésekhez kell parlamenti felhatalmazás. Az Alaptörvény 53. § (2) bekezdése szerint az ilyen kormányrendelet

tizenöt napig marad hatályban, kivéve, ha a Kormány – az Országgyűlés felhatalmazása alapján – a rendelet hatályát meghosszabbítja.

Ebből az következik, hogy a veszélyhelyzeti kormányrendeletek hatályát utóbb – más jogszabályok esetében nemigen szokásos és szerencsés módon – piszkálni kell, ha 15 napnál tovább is szükség van rájuk. Enélkül a veszélyhelyzet kihirdetésével egyszerre kihirdetett „első körös intézkedések” maradéka, a járvány elleni védekezés sarokköveit képező járatsűrítési és ingyenparkolási szabályok – azaz a veszélyhelyzet idején alkalmazandó további védelmi intézkedésekről szóló 479/2020. (XI. 3.) Korm. rendelet – például tegnap „jártak volna le”. A második körös, a KTK által csak „jelenleg hatályban lévő korlátozó intézkedésekként” hivatkozott csomag – azaz a veszélyhelyzet idején alkalmazandó védelmi intézkedések második üteméről szóló 484/2020. (XI. 10.) Korm. rendelet -, illetve az ugyanekkor kiadott gazdasági intézkedéseket (szektorális közteherkedvezmények, bérpótlás a turizmusban, egészségügyi dolgozók ingyenes utazása) tartalmazó külön rendeletek pedig meghosszabbítás nélkül november 27-én vesztették volna hatályukat az Alaptörvény erejénél fogva.

Mint az közismert, az Országgyűlés az Alaptörvény fent idézett rendelkezése szerinti meghosszabbítási felhatalmazást megadta a kormánynak a koronavírus-világjárvány második hulláma elleni elleni védekezésről szóló 2020. évi CIX. törvénnyel 2020. február 8-ig, nemcsak az ezt megelőzően, hanem az ezt követően kiadott kormányrendeleti intézkedésekre is kiterjedően. A kormány a három november 10-i rendelet kihirdetésével be is várta a törvény kihirdetését, azaz ezek esetében nem volt közjogi értelemben sem bizonytalanság, hiszen a kiadás pillanatában is rendelkezett már a meghosszabbítás lehetőségével a kormány.

Mi történik december 11-én?

A második ütemes korlátozások harminc napos időtartama tehát nem következett az Alaptörvény szerinti kötelező hosszabbításból. Ezzel természetesen semmi gond nincs: a kormány bármikor dönthet február 8., azaz a veszélyhelyzetnek az Országgyűlés által jóváhagyott legkésőbbi lejárta előtt bármely veszélyhelyzeti korlátozás megszüntetéséről és bevezetéséről, ahogy a veszélyhelyzetet magát is megszüntetheti előbb. E szabadságának persze az is a részét képezi, hogy harminc napra határozzon meg korlátozásokat. Ahogyan azonban ezt – nyilván az Alaptörvény szerinti meghosszabbítással való ütközés elkerülése érdekében – megtette, az enyhén szólva is meglehetősen sajátos volt.  A 484/2020. (XI. 10.) Korm. rendelet 28. §-a ugyanis ezt a sajátos átmeneti szabályt tartalmazta, miközben magának a rendeletnek a hatályvesztéséről nem rendelkezett:

E rendelet rendelkezéseit 2020. december 11-ig lehet alkalmazni.

Ez önmagában is számos kérdést felvet, hiszen így a rendelet egészének az alkalmazhatósága szakadt el a hatályától, ami merőben szokatlan a magyar jogrendszerben. Azt értjük, hogy a motiváció az lehetett, hogy ne helyezzünk egy akkori állás szerint november 27-én automatikusan hatályát vesztő jogszabályba ezt követő hatályon kívül helyezést, és ezzel ne előlegezzük meg a kormány még meg nem hozott hosszabbítási döntésének tartalmát. Ez azonban alighanem túlgondolása volt a problémának, hiszen azon nem lehet segíteni, hogy december 11. november 27. után van a naptárban.

Ami ezzel a szabállyal tartalmi probléma lehet, az a továbbhatás bizonytalanná tétele: az, hogy ha valamit valameddig lehet csak alkalmazni, akkor abból az következik, hogy ezt követően nem alkalmazható senki által. Márpedig a kormányrendeletben olyan szabályok is vannak, amelyek jellegüknél fogva biztosan továbbhatnának egy unalmasan mindennapos december 11-i hatályon kívül helyezés után. Kérdés például, hogy egy mondjuk december 10-én elkövetett jogsértés miatt a december 11. után lefolytatott eljárásban a kormányrendeleti szankciók alkalmazhatók-e egyáltalán, vagy akit az időszak végén kapnak el illegális kutyasétáltatás miatt, annak már nem kell megfizetnie a bírságot (a bírság megfizetésére  amúgy a rendelet ad 15 napot, de értelemszerűen ezt a szabályt is csak február 8-ig lehet alkalmazni).

A veszélyhelyzeti jogalkotás minden specialitását és nehézségét is figyelembe véve is tény tehát, hogy a kormánynak ez a megoldása hintette el az ügyben a jogbizonytalanság magvait.

Mi történt akkor most kedden?

A második járványtörvény gyors elfogadása ellenére eltelt egy hét, amire az ingyenparkolás másnapi hatályvesztésének perspektívájától megrettent kabinet ténylegesen is élt a meghosszabbítási felhatalmazással a bevezetőben már említett 505/2020. (XI. 17.) Korm. rendelettel. Ezt – tartalma szerint alapvetően helyesen – nyilvánvalóan technikai döntésként kezelték, és ezért nem is a miniszterelnök Facebook fanpage-én hirdették meg, hanem oldszkúl módon egyszerűen csak betették a Magyar Közlönybe. Hogy ennek ellenére nagy figyelmet kapott, az éppen annak köszönhető, hogy technikai döntésként nem cizellálták túl a tartalmát: egyszerűen mindent meghosszabbítottak február 8-ig (majd külön rendelkezéssel mindezeket ugyanezzel a dátummal hatályon kívül is helyezték, ebben legalább biztosra menve).

1. § A Kormány

a) a veszélyhelyzet kihirdetéséről szóló 478/2020. (XI. 3.) Korm. rendelet 2. és 3. §-a,

b) a veszélyhelyzet idején alkalmazandó további védelmi intézkedésekről szóló 479/2020. (XI. 3.) Korm. rendelet,

c) a veszélyhelyzet idején alkalmazandó védelmi intézkedések második üteméről szóló 484/2020. (XI. 10.) Korm. rendelet 1-14. §-a, 16-19. §-a, valamint 22-28. §-a,

d) a veszélyhelyzet ideje alatt egyes gazdaságvédelmi intézkedésekről szóló 485/2020. (XI. 10.) Korm. rendelet,

e) a veszélyhelyzet ideje alatt az egészségügyi dolgozók és a koronavírus világjárvány elleni védekezésben közreműködő orvos-, egészségtudományi képzésben részt vevő hallgatók közforgalmú személyszállítási utazási kedvezményéről szóló 486/2020. (XI. 10.) Korm. rendelet

hatályát a koronavírus-világjárvány második hulláma elleni védekezésről szóló 2020. évi CIX. törvény hatályvesztéséig meghosszabbítja.

A kormány természetesen megtehette volna, hogy a fenti listán c) pontban szereplő „harmincnapos” kormányrendelet hatályát csak december 8-ig tolja ki (ahogy azt is megtette, hogy egyes rendelkezéseit kihagyta a felsorolásból, így azok hatálya nem hosszabbodik meg). Nem ezt tette azonban, aminek az egyetlen értelmes oka az lehet, hogy ha egy későbbi felülvizsgálat során változatlanul hagyják a rendeletet vagy legalábbis annak egyes intézkedéseit, akkor ezeket ne kelljen újra megállapítani. Nyilván születik persze majd döntés a felülvizsgálatról, de a korlátozások feloldásához módosítani kell majd a rendeletet, ha más nem, akkor a minden kormányzati magabiztosság ellenére minimum a december 11. után folytatódó eljárások tekintetében messze nem egyértelmű jogi helyzet egyértelműsítése érdekében. A korlátozások fenntartásához meg elég lesz átírni a december 11-et egy későbbi dátumra, nem kell feltétlenül új szabályokat kiadni.