A Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium múlt kedden, most szerdai határidővel közzétette a minden eddiginél nyilvánosabb és hatékonyabbnak ígért jogalkotás alapköveit jelentő törvények tervezeteit. Ez a blogbejegyzés a hatékonyság és a nyilvánosság szempontjából értékeli a tervezeteket.

 

A jogalkotási törvényt felváltani kívánó két tervezet közös abban, hogy érdemben nem hoz újdonságot a jogalkotás tartalmi megalapozására. A jogalkotásról szóló tervezet lényegében átveszi a hatályos törvény huszonöt éves deklarációját az előzetes és utólagos hatásvizsgálatok kötelező elvégzésére vonatkozóan. Semmi sem utal a Nemzeti Együttműködés Programja címet viselő kormányprogramban szereplő célok végrehajtására vagy legalább annak előkészítésére, holott annak 21. oldala – a gazdaság talpraállításához szükséges intézkedések között – intézményi garanciákat ígér a jogszabályok egyszerűségének megőrzésére: konkrét vállalás az előzetes hatásvizsgálatok általánossá tétele, a “vállalkozókat érintő” jogszabályok esetében az ad hoc módosítások kizárása, illetve a jogszabályok módosításaihoz való alkalmazkodás türelmi idejének általánossá tétele.

A nemzeti ügyek kormánya az adminisztráció csökkentése mellett kialakítja a szabályozás újbóli túlburjánzását megakadályozó intézményi garanciákat is. A jogalkotás átláthatóságának, előkészítettségének növelésével és az előzetes hatásvizsgálatok általánossá tételével javítja a gazdasági szabályozás minőségét, felszámolja a szabályok gyakori módosításának gyakorlatát. A vállalkozásokat érintő előírások módosításának feltételeit megszigorítja: egy előírás megváltoztatását a több évre előre megtervezett felülvizsgálatot megelőzően csak kivételes esetben teszi lehetővé. Megerősíti a vállalkozók képviselőinek szerepét a szabályozás kialakításában, erős jogosítványokat biztosítva nekik a jogalkotás folyamatában. Általánossá teszi a jogszabályok módosításaihoz való alkalmazkodás türelmi idejét.

A tervezet a kellő mértékben konkrét a hatásvizsgálat tematikáját illetően, azonban sem eljárási, sem intézményi garanciákat nem tartalmaz. Ilyen garanciák a Kormány ügyrendjében sincsenek, ezért kérdéses, hogy az igazságügyért felelős miniszter számára adott felhatalmazás a hatásvizsgálat részletes szabályainak meghatározására ténylegesen milyen eredménnyel járhat. A felhatalmazásból úgy tűnik, hogy a rendelet jogalkotás-eljárási kérdéseket nem rendezhet, tartalmi szabályokra – a hatásvizsgálat módszertanának újrateremtésére – ugyanakkor nincs szükség, legfeljebb hangsúlyokat és prioritásokat lehet megjeleníteni a rendeletben. A javaslat sajnos nem érinti a hatásvizsgálat két legfontosabb problémakörét: az előkészítésért felelősek hatásvizsgálati dilettantizmusát és azt, hogy a jogalkotási eljárás szereplői a gyors döntéshozatalban, és nem az évek múltán mérhető eredményekben érdekeltek. Pedig e két probléma vezet oda, hogy ma arcpirulás nélkül hatásvizsgálatnak lehet nevezni egyetlen, a jogszabálytervezet szakértői véglegezése után sebtiben megfogalmazott, tárgykörtől függetlenül azonos panelekből építkező, a kitűzött kormányzati célok rögzítésén túl nem lépő bekezdést.

A jogszabályok tartalmi megalapozásának hiánya helyett sokszor csak az ennek tüneteként megjelenő probléma, a jogszabályok gyakori módosítása ellen fogalmazódott meg célkitűzés. IIyet tartalmaz a Nemzeti Együttműködés Programja is. A tervezet azonban semmilyen eszközt nem rendel a cél mellé, eltérve mind a Medgyessy-kormány által benyújtott jogalkotásitörvény-javaslattól (amely szűk formális keretek között engedte volna meg a gyakori módosítást), mind a Bajnai-kormány javaslatától (amely a jogszabályok hatálybalépésének szabályozásával lépett volna a kívánt irányba, így különösen évi két alkalomra redukálva az adótörvények módosítását).

Az elvi céltűzés és a kodifikált normaszöveg közötti ellentmondás kézenfekvő indoka lenne, hogy az előkészítő szerint az általunk hiányolt garanciák nem valók a jogalkotási törvénybe. Persze ebből az is következik, hogy a végrehajtás eszköze más, szükségszerűen gyengébb norma lesz: egy új és korszerű jogalkotási törvény követelményeinek megsértése nagyobb eséllyel vezet arra, hogy az Alkotmánybíróság megsemmisíti a kiadott jogszabályt, ami az egyetlen valódi szankció a rendszerben. Mégis ezt, a jogalkotási törvény szerepének szűk, elsősorban dogmatikai kérdésekre korlátozott meghatározását látszana alátámasztani a tervezet egésze, ha az nem tartalmazna például az alkotmányossági követelményeket messze meghaladó, éppen törvényhozási kényszert teremtő korlátokat a végrehajtási jogszabályok tartalmára. Mi indokolhatja például azt a rendelkezést, amelyből következően ha van pálinkatörvény, akkor a pálinkaminősítésre vonatkozó minden szabály csak törvényi szintű lehet, ha emellett a túlszabályozás és a túl gyakori szabályozás érdemi korlátai nem jelennek meg a tervezetben?

A jogszabály-előkészítés tartalmi megalapozását a társadalmi véleményezésről szóló önálló tervezet sem tűzi ki célul. Nem növeli a jogalkotás nyilvánosságát sem érdemben, hiszen lényegében ugyanazokat a kivételeket fogalmazza meg, mint az öt éve hatályban lévő törvény az elektronikus információszabadságról. Ugyanakkor új elemként jelenik meg a jelentős véleményezési potenciállal bíró társadalmi szervezetek kitüntetett szerepe. Ez a megoldás ugyan fontos előnyökkel járhat (a mértékadó vélemények hangsúlyosabb megjelenése és egymással ütköztetése), a tervezet téves kiindulópontja, amely szerint a stratégia partnerek részvétele a jogalkotási eljárásban jelenti a valódi átláthatóságot, és ezen vélemények becsatornázása eredményezi a jogszabálytervezetek megalapozottságát, súlyos kockázatokat rejt magában. Az érintettek és érdekeltek bevonása a jogalkotási eljárásba ugyanis nemcsak, hogy nem helyettesítheti az alapos előkészítést, a kormányzati szakértelmet és a hatások előzetes felmérését, de éppen azért is szükségessé teszi ezeket, mert a magától értetődően saját részérdeküket, és nem a társadalom egészének érdekeit képviselőket hozza helyzetbe. Ha a társadalmi vita során az érdekek képviseletére mindig sokkal kevésbé képes többséget nem képviselik kellő hatékonysággal, az össztársadalmi szinten rendkívül káros.

A Programban kitűzött célok tehát máshol, mint a jogalkotási törvényben hatékonyan nem megvalósíthatóak, és nem ígérnek rövid távon olyan látványos eredményt sem, ami majd később, a választási ciklus végén indokolná a szabályozási tér radikális szűkítését. A javaslatból való elmaradásuk ezért arra utal, hogy érdemi előrelépés nem várható, azaz a második Orbán-kormány jogalkotása nem, de legábbis biztosan nem 2011-től fog megfelelni a Program idézett elvárásainak.