Az Alaptörvény javaslata számos ponton csökkenti a mindenkori kormányzat feletti kontroll lehetőségét. Melyek ezek közül a legfájóbbak?

A szervezetileg és időben megosztott hatalom a demokratikus államszervezetek alapvető jellemzője. A benyújtott alkotmánytervezet természetesen nem tagadja ezt az elvet, sőt ha a szöveget önmagában nézzük, alapjaiban (kevés, de annál fájóbb kivétellel) meg is felel neki. A trend azonban egyértelmű: majdnem minden, a Kormánytól független intézményt érintő változás a tényleges ellensúly-szerep korlátozására irányul. Emellett az utoljára 2010. előtt választott közjogi tisztségek esetében egységesen az intézmény átalakítása és/vagy (a poszt következő betöltőjét érintően) a megbízási idő nagyvonalú meghosszabbítása jellemző. Bár ez utóbbi formálisan a függetlenség nagyobb fokát jelenti, de ma sem a túl rövid megbízatási idő, hanem az újraválasztás iránti várakozás a legnagyobb akadálya a valódi személyi függetlenségnek.

Természetesen nem mondhatjuk, hogy meglepetést okozna ez a tendencia: a kormányzati hatalom valódi korlátainak tervszerű, a fegyelmezetten szavazó kétharmados kormánytöbbség általi lebontása legkésőbb az alkotmánybírósági hatáskört korlátozó alkotmánymódosításkor, míg a mai kétharmadnak a független intézményekre vonatkozó személyi és szervezeti döntéseit konzerváló technika az ügyészségi szabályozás kétharmadosításával és a legfőbb ügyészi mandátum hatról kilenc évre emelésével már tavaly ősszel tisztán láthatóvá vált. A törekvés hatalomtechnikai szempontból teljesen érthető, de meg aligha bocsátható: a rövidtávú politikai profit reményében a 2011-es alkotmány nemhogy nem bővíti egy működő demokráciához illően az alkotmányos intézmények függetlenségének garanciáit, hanem számottevően és elvi alapon aligha alátámaszthatóan fontos pontokon visszalép a hatályos alkotmányhoz képest. Ez pedig nem csak a most példátlan társadalmi támogatottságára hivatkozó kormánytöbbség, hanem – egy esetleges, bár a mindenkori kormány ellenérdekeltségére tekintettel igen valószínűtlen – alkotmányreformig minden magyar kormányzat intézményi kontrollját a minimális szintre butítja. A megválasztásukkor a kormánytöbbség feltétlen politikai bizalmát élvező, évtizedes megbízatással rendelkező közjogi tisztségviselőkkel pedig az amerikai „system of checks and balances” magyar megfelelője rövid távon – ahogy az immár klasszikus félrefordítás szólt – valóban inkább a csekkek és egyenlegek, mint a fékek és egyensúlyok rendszere lehet.    

Nézzük tehát sorra a független intézményekre vonatkozó garanciákat erodáló elemeket a benyújtott alkotmányjavaslatban:

1. A javaslat fenntartja az Alkotmánybíróság hatáskörének tavaly év végén bevezetett tartalmi korlátozását. Ez a szabály relatívvá teszi az alaptörvény egészét: ha a kormánytöbbség tagadja az alaptörvény feltétel nélküli elsőbbségét, akkor azzal az alkotmányosság lényegét nem ismeri el. Kiábrándító, hogy a Fidesz visszatér az Alkotmányjogi Tanács MSZMP általi, 1985-es létrehozásának alapgondolatához, amely szerint az Országgyűlés felett nem állhat más hatalom.

Veszélyes megoldást választ a tervezet akkor is, amikor az Alkotmánybíróság elnökét az Országgyűlés által rendeli választani. Ma az elnököt maga a testület három évre választja meg, ami most még kizárja, hogy a testület mindennapi működését adminisztratív hatáskörökkel befolyásoló elnök és a testületi többség között tartós ellentét alakuljon ki.

Az alkotmányjogi panasz megteremtése mellett – az Alkotmánybíróság tehermentesítése érdekében – indokolt lehet az utólagos absztrakt normakontroll indítványozói körének szűkítése. Az alkotmánytervezet azonban messze túllő a célon: lényegében megszünteti az absztrakt normakontroll ma ismert jogintézményét, mivel a kezdeményezői kört elképesztően szűken jelöli meg (bárki helyett az országgyűlési képviselők egynegyede, illetve a Kormány, amely azonban valószínűleg soha nem fog ilyen kezdeményezést benyújtani). Ez a mai erőviszonyokra lefordítva az jeleni, hogy az Alkotmánybírósághoz csak a Jobbik és az MSZP frakciója egyetértésben fordulhatna. Az alapvető jogok biztosának kihagyása az indítványozói körből pedig az intézmény céljának szándékos félreértését mutatja.

2. A javaslat a bíróságok esetében is megszorító értelmezést foglal el a költségvetési kérdésekben való döntés tekintetében. Az a tétel, hogy a bíróságok a döntéseik során kötelesek tiszteletben tartani a kiegyensúlyozott költségvetési gazdálkodás elvét, nehezen értelmezhető másként, mint hogy tartózkodniuk kell a jelentős költségvetési kihatással járó döntések meghozatalától – feltételezhetően például a kismamák gyesre való jogosultsága vagy a tűzoltók túlmunkájának díjazása esetében.

3. A javaslat nem ad módot arra, hogy minden településnek legyen legalább egy önállóan választott elöljárója, így az valamilyen szintű képviseletet akkor is kapjon, ha saját képviselő-testülete nincs. Szintén valós probléma helytelen megoldása az önkormányzatokat érintő másik elvi változtatás: a helyi önkormányzatok nyakló nélküli hitelfelvétele az államháztartás egyensúlyát komolyan veszélyeztetheti, így támogatható, hogy azt az alaptörvény korlátok közé szorítsa. A tervezetben szereplő megfogalmazás ugyanakkor a területi kormányhivatal politikai mérlegelésétől teszi függővé a hitelfelvétel lehetőségét, ami normatív és kiszámítható szabályok hiányában a veszélyes eladósodást nem gátolja meg, ugyanakkor prudensen működő, de ellenzéki önkormányzatok fejlesztéseit is veszélybe sodorhatja.

4. A Legfelsőbb Bíróság Kúriára nevezésének egyetlen érdemi alkotmányjogi hatása van: a Legfelsőbb Bíróság elnöke helyett új legfőbb bírót lehet választani, vagyis a kormánytöbbség ezt a független tisztséget is betöltheti a saját jelöltjével. Ráadásul a tervezet elmulasztja azon fontos biztosíték megfogalmazását, hogy a Kúria vezetőjévé csak bírót lehet megválasztani, így akár a bírósági szervezeten kívülről is érkezhet az új főbíró.

Helyes döntés, hogy a bíróságok technikai-működési igazgatása módjának meghatározását a törvényalkotó felelősségébe helyezi a tervezet, és így lehetővé teszi a kormányzati felelősség erőteljesebb megjelenését. Súlyosan aggályos azonban, hogy a technikai igazgatással szemben az ítélkezési tevékenységre érdemben kiható, elsősorban személyzeti döntésekben nem biztosítja a bírói többségi döntéshozatalt. Az alkotmánytervezetnek ki kellene mondania, hogy a bírák és a bírósági vezetők kinevezéséhez bírói többséggel működő önigazgatási szerv támogatása kell.

5. Az alkotmánytervezet több szempontból is szűkíti az érvényes népszavazások lehetőségét, a tárgykör tartalmi problémáira azonban nem ad választ. A népszavazás részletszabályainak egyszerű többséggel elfogadható törvényre való utalásával a mindenkori parlamenti többséget korlátozó egyik legfontosabb biztosíték garanciális szabályait ugyanaz a parlamenti többség határozhatná meg, akit a jogintézmény korlátozhatna. A megerősítő népszavazás intézményének megszüntetésével akár egyetértenénk, ha nem kísérné a választópolgári népszavazás szigorú érvényességi kritériuma (az összes választópolgár több mint felének részvétele). A gyakorlatban ez oda fog vezetni, hogy a népszavazás intézménye Magyarországon csak a kormánnyal szembeni általános elégedetlenség kifejezésére lesz alkalmas, és soha nem válhat a felelős demokratikus döntéshozatal szocializációs eszközévé.

6. A javaslat az adatvédelmi biztos, az önálló kisebbségi biztos és a jövő nemzedékek országgyűlési biztosa intézményét megszünteti, és az információs jogok védelmét független hatóságra bízza, amelyről ‘feles’ törvény fog rendelkezni. Ez a szabályozás lehetővé teszi a jelenlegi biztosok eltávolítását, de azt is, hogy a jövőben az információs jogok védelmét a mindenkori kormányhoz lojális személyek töltsék be. Az ombudsmani intézmény átalakítása egyben azzal is jár, hogy megnyílik a jelenlegi biztosok megbízatásuk lejárta előtti elmozdításának lehetősége.

7. A Magyar Nemzeti Bank elnöke megbízatási idejének hatról kilenc évre emelését nem indokolhatja más, mint a következő, legkésőbb 2013-ban hivatalba lépő jegybankelnök hosszú időre történő bebetonozása.