Ha a kormánypártoknak fontosabb, hogy ne legyen szervezeti konfliktus egy jogszabályból, mint hogy részleteiben miként alakul, akkor a hosszadalmas egyeztetések helyett sokkal egyszerűbb azt az érintettel megíratniuk. Ez ugyan a rossz kormányzás és a kormányzati apparátus súlytalanságának a jele, de a nemzeti együttműködésnek a személyes megbízhatóságot a semleges intézmények által nyújtott garanciák elé helyező rendszerében biztosan nem számít bűnnek. A jogszabályírás és –előkészítés kiszervezésének jelenlegi szintje azonban a parlamentarizmus ideája és a jogrendszer egységessége mellett már a kormányzati célok elérését is veszélyeztetheti. Pláne abban a törvényalkotási káoszban, amit az idei őszi ülésszak ígér.

Rögtön az elején lépjünk túl azon, hogy hogyan jön ez össze a Kormány politikai felelősségével. Jobbára ugyanis sehogy: a szakminisztert azért tartjuk, hogy viselje a felelősséget a feladatkörébe tartozó jogalkotás szakmai tartalmáért (vagy adott esetben a jogalkotás elmaradásáért), ami bajosan valósulhat meg akkor, ha az emberei a sajtóból vagy az Országgyűlés honlapjáról értesülnek a kormánypárti javaslatokról. Jobb esetben néhány órára vagy akár napra megkapják azokat, de persze az egyes rendelkezések céljait és hátterét mélységükben ilyenkor sem látják át. Ez még nem is lenne olyan súlyos probléma a láthatóan szakmányban a kormányzaton kívül készülő, a kormánytól független intézményekre vonatkozó intézményi törvények esetében, de ezekkel együtt általában e területek további ágazati szabályozása előkészítéséből is kimarad a kormányzati apparátus. Így ma a kormánynak valójában saját média-, hírközlési, pénzügyi szabályozási vagy akár adatvédelmi politikája sincs. Ennél is veszélyesebbek azok a – főképp képviselői önálló indítványba torkolló – tervezetek, amelyekben valamelyik jogalkalmazó szerv (pl. a büntetőeljárási novella esetén az ügyészség), vagy valamelyik érintett címzetti csoport (pl. az új munka törvénykönyve esetén a munkaadói érdekképviseletek) alakítják ki a koncepciót és ragadhatnak tollat. Ezekből ugyanis szükségszerűen egyoldalú javaslatok születnek, mert minden helyzetbe hozott szereplő történelmi lehetőséget lát a korábban a többi érintett által százszor levert javaslatok megvalósítására.

  Törvény-előkészítési outsourcing a gyakorlatban

 

A sokközpontúvá váló előkészítést lehetetlen megfelelő színvonalon összefogni. A külső szövegező – még ha jogszabályt amúgy írt már és bármennyire is igyekszik – nem lehet abban a helyzetben, hogy ugyanúgy ismerje a frissen elfogadott az előkészítés alatt lévő, saját elképzeléseit keresztülhúzó többi jogszabály-módosítást, mint akinek a minisztériumban az a feladata, hogy ezekben mindig naprakész legyen. Ezt egy jó központi koordináció még kezelhetné, ehhez azonban a külső gyártású tervezeteknek végig kellene járniuk a közigazgatási egyeztetés egészét, holott a politikai főképpen éppen azt várja a külsősöktől, hogy gyorsak legyenek. Így aztán az eredmény önmagában még csak-csak konzisztens, de egymással gyakran ütköző jogszabályok megalkotása lesz.

Végül látni kell, hogy a kodifikáció ilyen mértékű decentralizálása a kormányzati célok felhígulásához vezet. Nem hisszük, hogy eleve el kell ítélni, hogyha az írja a jogszabályt, aki később alkalmazni fogja, de biztosak vagyunk abban, hogy ha ezt hatékony külső szakmai kontroll nélkül teheti meg, akkor lesz, hogy nem a kormány céljai (vagy az ország érdeke) fog majd érvényesülni, hanem a személyének vagy szervezetének önös szempontjai. Egyszerű példával élve: szinte biztosan nem kap a PSZÁF és a médiahatóság vezetése felmentést a 98%-os különadó alól, hogyha nem az embereik írják az erről szóló törvénytervezetet, mert a tervezeteket alapból jóváhagyó minisztériumi vezetőknek számolniuk kellett volna azzal, hogy milyen hosszú az ugyanerre a lehetőségre vérszagot érezve azonnal bejelentkezők listája. Mint ahogy nyilván nem fogott volna olyan vastagon a számvevőszéki illetmények megemelésekor a toll, ha azt az államháztartásért felelős miniszter egyik olyan embere írja, aki a mindenkor aktuális megszorítás elvonás költségvetési kiigazítás összegének megfelelő számú birkát számol meg elalvás előtt.

„Az Arany Tigrisben egy tanácsos egyszer azt mondta, hogy szarból nem fonsz ostort, de ha fonsz is, nem pattogtatsz vele” – írja Hrabal a Bambini di Praga, 1947-ben. Az alapszöveg színvonala persze javítható, kormányon belüli viták árán akár az intézményi lobbi is visszaverhető, sőt az utolsó pillanatban is ki lehet húzni az egy hete hatályon kívül helyezetett törvényt érintő módosításokat, ha odafigyel valaki. Az alapanyag minősége azonban itt is meghatározó: amit az eredeti szerző kihagyott, az szinte biztosan ki is marad majd, amit pedig ő nem értett, de más se, az úgy is marad. Csakhogy a mostani gyakorlat közel visz minket oda, hogy azt se tudhassuk, hogy kit kell a minőségi kifogások miatt hibáztatni.