Tízéves a Száznapos Program, ugyanakkor alig féléves az Országmentő Terv, és utóbbinak még nincs meg az utódja. Szerintünk ez az elmúlt évek gyakorlata alapján ez nem is baj.
Míg azt várjuk, hogy kiderüljön, hogy valóban új terv nélkül marad-e a kormányzás a következő hónapokra  (bár még sem a Széll Kálmán Terv, sem az Országmentő Terv végrehajtása nem fejeződött még be, de ez eddig nem volt akadálya az új tervezésnek), addig áttekintjük a miniszterelnöki bejelentéssel pótolt döntés-előkészítés elmúlt tíz évének szerintünk legtanulságosabb döntési kudarcait.

79%

Év végéig még

21 125 027 forint

hiányzik a

költségvetésünkből.

Támogasd az Átlátszó

tényfeltáró munkáját!

atlatszo.hu/tamogatom

Mindenek előtt szeretnénk egyértelművé tenni, hogy nincs bajunk azzal, hogy egy modern demokráciában a kommunikáció a kormányzás része, és rövid távon akár fontosabb is, hogy mi hangzik jól, minthogy mi a hasznos. Az is természetes folyamat, hogy a kormányzati stratégiát a mindenkori miniszterelnök és kormánypártok legszűkebb közvetlen bizalmi köre alakítja ki, így az is a rendes működés része, hogy egy stratégiai programról a közigazgatás vagy az egyszerű kormánypárti képviselő ugyanúgy sajtóból értesül, mint a közvélemény.

Az állandósult, a 2010-es kormányváltáson is töretlenül átívelő magyar gyakorlat azonban messze túlmegy ezen. Egyáltalán nem szükségszerű ugyanis, hogy a kommunikáció irányítsa a kormányzást, hogy valós a döntés a korábbi bejelentések értelmezése útján születhessen meg. Végképp elkerülhető lenne, hogy a jobbára generalista politikusok, politikai tanácsadók, kommunikátorok és beszédírók számítógépein formálódó kormányzati politikai programok végleges, konkrét, a jogalkotás tartalmát közvetlenül meghatározó döntéseket is tartalmazzanak. Csak azért, mert egy konkrétum bejelentése mindig hitelesebbé teszi a programot, még nem lehet következmények nélkül átugrani a döntés előkészítését: erre igyekszünk egy-egy példát hozni az elmúlt tíz év nagy kormányzati programjaiból.

I. Tünetek

Többszörös gyes az ikrek szüleinek

A Száznapos Program jóléti rendszerváltásából könnyű lenne utóbb fenntarthatatlannak bizonyult intézkedést találni, de egy kis súlyú, de észérvekkel nehezen védhető intézkedést emelünk ki. Az ikerpárokat nevelő szülők családtámogatási ellátásainak mechanikus duplázása jó és népszerű ötletnek tűnhetett, ám nem tanúskodik nagy átgondoltságról, hogy sikerült azt a keresetet pótló gyermekgondozási segélyre is kiterjeszteni. Az azóta is változatlan szabály szerint a  gyes mértéke ugyan főszabályként független a gyermekek számától, azonban ikrek esetén dupla, hatosikrek esetén pedig akár hatszoros összegű is lehet.  Így persze az a furcsa helyzetet áll fenn, hogy egy három gyermeket otthon nevelő ikertelen szülő éppen feleannyi gyest kap, mint ikreket nevelő társa.

Az árkommandó

A Száz Lépés Program csekély közvetlen hatású, ám mintaadó intézkedése az áfa-csökkentésből fakadó megtakarítást kívánta volna a kereskedőktől a fogyasztókhoz eljuttatni.  Az nyilvánvalónak látszik, hogy a tiszta politikai nyomásgyakorlás árszabályozás nélküli piacokon legfeljebb néhány áremelés elhalasztását tudhatta kiváltani, a hosszú távú negatív hatások azonban jelentősek. Nem csak a jogbiztonság és a piacok felé küldött negatív üzenet számít, hanem az is, hogy hasonló akciókkal a kormányzás maga képes az állampárti gazdaságirányítás iránti nosztalgiára keresletet teremteni és azt ki is elégíteni. A Fidesz se megy unortodoxiában kreativitásért a szomszédba, de ez a megoldás egy az egyben adaptálható volt a bérkommandó formájában, immár sokkal hatékonyabb eszközökkel.

A gyes lerövidítése

A Bajnai-kormány válságkezelő programjának egyik, a kiadáscsökkentésen túl közvetlen pozitív társadalmi hatást célzó intézkedése volt a gyes és a gyed együttes időtartamának háromról két évre csökkentése. Függetlenül attól, hogy helyes-e az a kiindulópont, hogy a gyermekes anyák alacsony foglalkoztatásában kulcstényező az európai összevetésben hosszú, hároméves támogatási időszak, az intézkedés koránt sem lett sikeres. A felkészülési időt is tekintetbe véve kevesebb, mint egy évig élt az alacsonyabb mérték, hiszen azt az új kormány az elsők közt vonta vissza. A kudarchoz azonban az is vastagon hozzájárult, hogy
a) ebben az alapvető társadalompolitikai kérdésben egyeztetés (és annak látszata) nélkül kommunikált döntést a kormány,
b) az ígért óvodai férőhelybővítés hatásait az érintettek aligha érezhették előbb, mint a gyes rövidítését,
c) a magánszférában nem kísérték a  munkaerőpiaci intézkedések  az új szabályozást.

Így végeredményben a szaldó egyértelműen negatív: az egyetlen maradandó hatás, hogy a második Orbán-kormány ilyen előzmények után annak ellenére is ragaszkodik a hároméves gyeshez, hogy egyéb intézkedéseivel – a kötelező óvodáztatás vagy a magánszférában is kötelező részmunkaidő a kisgyermekes szülőknek – ellentétes álláspont is összhangba hozható lenne.

A 98 %-os különadó

A Gazdasági Akciótervben – az azóta elfeledett kétmillió forintos fizetési plafonnal együtt – bejelentett visszamenőleges adóztatás története a döntés átgondoltsága szempontjából sem mesébe illő. A végrehajtás csomópontjai (sorrendben: alkotmánymódosítás, egy évre visszamenő adókivetés, alkotmánybírósági megsemmisítés, az Alkotmánybíróság hatáskörét korlátozó alkotmánymódosítás, öt évre visszamenő adókivetés, alkotmánybírósági megsemmisítés, egy évre visszamenő adókivetés) messze eredeti jelentőségén túlra emelték az ügyet, így érdemes emlékeztetni rá, hogy az eredeti, végül csak kis részben teljesült célok a bejelentés időpontjában legalább két alkotmányos eszközzel is hatékonyabban megvalósíthatóak lettek volna.  Egyfelől adóztatás helyett a folyamatban lévő évben mód lett volna a jövőre nézve csökkenteni a juttatásokat, másrészt a végül az adó alul szabadult korábbi évek esetében működhetett volna a jóerkölcsbe ütközve kikötött járandóságok egyedi visszaperlése. A különadó ügye tehát – minden egyéb negatívuma mellett – a „társadalom igazságérzetét sértő” juttatások hatékony visszaszerzése szempontjából sem bizonyult a leghatékonyabb eszközének.

A végtörlesztés

Az Országvédelmi Terv részeként történt bejelentés ebben az esetben is meghatározta a későbbi helyzetet, hiszen egy ilyen súllyal prezentált intézkedéstől elállni nyilvánvalóan nem tudott már a Kormány. Ehhez mérten látszik utólag is nagyon ijesztőnek, hogy nem hogy hatásvizsgálat nem történt, de a kormánypárti frakciók döntésének pillanatában még az sem volt egyértelmű, hogy a végtörlesztés – kötelező forinthitelnyújtással támogatva – minden devizahiteles számára elérhető megoldást teremt-e vagy sem.

II. A kór és a kúra

E kiragadott példák is jó mutatják a döntéshozatali mód közvetlen hátrányait, egyben a túl gyakori alkalmazás hosszú távú fenntarthatatlanságát:
a) rövid a politikai és teljesen hiányzik a szakmai előkészítés,
b) teljesen esetleges, hogy mi dől el így, és mi rendesen,
c) a kommunikációs igény akkor is konkrétumot követel, ha ilyen amúgy nincs,
d) nincs hatásvizsgálat (még annak csökevényes hazai formája sem), alternatíva, társadalmi egyeztetés,
e) a kimondott szó ereje nagy, így lényegében  nincs önkorrekció.

Nagy szerencse, hogy a megoldást az elmúlt négy kormány mindegyike pontosan ismerte, mint ahogy azt a kormányprogramok is dokumentálják.

 1998: „Az elmúlt nyolc évben ezért a mennyiségi jogalkotáson volt a hangsúly. A legfontosabb közjogi és gazdasági jogi szabályok megszülettek, így a jogalkotás új szakaszába léphet. A Kormány várakozásai szerint eljött az átgondoltabb, körültekintõbb – és minõségibb – jogalkotás ideje. A Kormány a megalapozott jogszabály-elõkészítés érdekében érvényesíti azt a követelményt, hogy a jogszabály-tervezetek összetett társadalmi-gazdasági hatásvizsgálattal együtt kerüljenek a Kormány elé.”

2002: „A deregulációhoz a túlszabályozás megszüntetése, az indokolatlan állandó jogszabály-módosítások kizárása mellett az is hozzátartozik, hogy a kormány minden nagyobb gazdasági törvény esetében megköveteli a hatásvizsgálatok elvégzését, részben a törvényelőkészítés, részben a törvények gyakorlati alkalmazásának folyamatában. A kormány megkerülhetetlen feladata felkészíteni az államapparátust a hatásvizsgálatok elkészítésére, elkészíttetésére minden esetben, amikor ezek nélkül a döntéshozatal megalapozatlan lenne.”

2006: „Magasabb szakmai követelményeket támasztunk a jogszabályok előkészítését és szerkesztését végzőkkel szemben, megállítjuk a jogszabályok inflálódását. Kötelezővé tesszük, hogy kizárólag magas színvonalú, átfogó gazdasági-társadalmi hatásvizsgálat nyomán kerülhet egy jogszabály-tervezet a Kormány elé.”

2010: „A nemzeti ügyek kormánya az adminisztráció csökkentése mellett kialakítja a szabályozás újbóli túlburjánzását megakadályozó intézményi garanciákat is. A jogalkotás átláthatóságának, előkészítettségének növelésével és az előzetes hatásvizsgálatok általánossá tételével javítja a gazdasági szabályozás minőségét, felszámolja a szabályok gyakori módosításának gyakorlatát. A vállalkozásokat érintő előírások módosításának feltételeit megszigorítja: egy előírás megváltoztatását a több évre előre megtervezett felülvizsgálatot megelőzően csak kivételes esetben teszi lehetővé.”

Röviden tehát a helyzet Magyarországon egy évtizede a következő: eddig kapkodtak, most azonban már megfontoltak leszünk, és lesznek majd hatásvizsgálatok is. Várjuk az elsőt.

(A bejegyzés két szerzőnknek a „Lebontott demokrácia, kormányozhatatlan ország” című, 2012. március 2-i  konferencián elhangzott prezentációján alapul)