Így írnánk mi

Két alkotmányjogász közjogról, közigazgatásról, a jó kormányzásról

alkotmányjog

Etika újrakezdőknek

A “jogalkotói és vezetői tekintélyt tiszteletben tartva”, de alakulgat a közszolgálat etikai szabályrendszere.

Bár erős a mezőny, de a közszféra etikai kódexének kidolgozása komoly pályázó a magyar közigazgatás Luca székének címére. A szolgáltató közigazgatás eszméjével és a korrupcióellenesség hívószavával egyaránt jól eladható, külföldi példákkal szépen kikövezett etikai szabályrendszer ötlete bő tíz éve van napirenden. Szakmai tervezeteken – például ezen az általunk készítetten – azonban nem jutott túl az ötlet, pedig 2006 óta már egy korrupcióellenes nemzetközi szervezet ajánlásai is noszogatták – az ajándékok elfogadhatóságának és a magánszférába való távozás kérdését külön is nevesítve – mozgásra az ügyet. Az egyik nekibuzdulás 2009-ben egy országgyűlési határozatig jutott, ami felkérte ugyan a teljes államszervezetet és az érdekképviseleteket etikai kódexek elfogadására, de ezek aztán valahogy mégsem születtek meg. A kormányváltáskor akár arra is számíthattunk volna, hogy az átalakító lendület itt is rövidre zárja az eddigi finomkodást, de az ügy ennek ellenére zökkenőmentesen húzódott még két és fél évet. Ezalatt az idő alatt persze a közszolgálat kétszer oda s vissza átalakult, ám a fontosabb dolgok – például az integráns közigazgatás eszméjével amúgy szöges ellentétben álló indokolás nélküli felmentési szabályok –  mellé, úgy látszik, nem fért be az etikai szabályokkal való pepecselés.

Most mindehhez képest eljutottunk odáig, hogy a KIM társadalmi egyeztetésre küldte az állami szerveknél érvényesítendő etikai követelményekről szóló Zöld Könyv tervezetét. Ha a tervezetet a Kormány elfogadja, akkor ez képezi majd az alapját az egyes ágazati etikai kódexeknek: a kormánytisztviselők és a hivatásos szolgálati viszonyban állók számára magát a kódexet e hivatások köztestületei, a többi közszolga tekintetében pedig a foglalkoztató szerv vezetői adják majd ki. Konstruktív kritikánk:

0. A műfajról

A zöld könyvek az uniós zsargonban vitaindító, elsősorban problémákat felvázoló dokumentumok. Az nem baj, hogy ez a tervezet elsősorban megoldásokat próbál felvázolni, de e megoldások sokszor túl általánosak. A szövegben elrejtve számos konkrét, gyakorlatias követelmény is megbúvik, de ezeket néha még az előzmények ismeretében is nehéz megérteni. Az egyik végponton olyan elvi deklarációkat találunk, minthogy

“az egyéni és csoportérdekkel szemben mindig a köz érdekét részesítjük előnyben”,
vagy hogy
“tágabb hazánk, Európa javát a köz érdekének érvényesítésével szolgáljuk”,

ezek elsőre jól hangzanak. Ha azonban szabályként próbáljuk alkalmazni őket, akkor az a nemzeti érdekre tekintettel bármely egyéni, csoport- vagy összeurópai érdek mindenkor lehetséges korlátozását jelentik, ami – egyebek közt – pont a közjóval és a nemzet magasabb szintű érdekeivel lenne ellentétes. Ez tehát szó szerint véve aligha szolgálhat cselekvési mércéül, szemben mondjuk az érdekképviseleti és a hivatali tevékenység következetes elválasztásának elvéve vagy a jogellenes tevékenységet folytató társadalmi szervezetben való tagság tilalmával. Könnyebben tudná a gyakorlat használni a zöld könyvet, ha a két műfaj következetesebben válna szét, például úgy, ha egy mintaszabályzat is készülne [a közelmúltban közzétett kódexek közül ehhez például jó alap a Gazdasági Versenyhivatal etikai szabályzatáról 19/2012. (XII. 29.) GVH utasítás]. Fontos lenne a szöveget gyakorlati példákkal is élővé tenni valamilyen formában, akár egy kommentár keretében.

1. Túlzott tisztelet

Valószínűleg a szervezeti filozófia teszi, de a szöveg aránytalanul sokat foglalkozik a lojalitási követelmény közismert és bárki által könnyen értelmezhető elemeivel, így például az utasítások végrehajtásának követelményével. Ha ez etikai elv (szerintünk inkább jogi, mint ahogy az is, hogy meg kell jelenni a munkahelyen), akkor sem annyira fontos, hogy folyamatosan sulykolni kelljen:

“törekszünk a jogszabályok alapján megválasztott vagy kinevezett vezetőink által kitűzött célok megvalósítására, az általuk kiadott utasításoknak megfelelően”,
“azonosulunk a vezetőink által […] meghatározott szervezeti célokkal”,
“elfogadunk minden olyan jogszerű vezetői döntést, amely az elfogultság kiküszöbölésére irányul”.

Ennél viccesebb eredményre vezetett a vezetőkkel szemben érzett elfogódottság akkor, amikor még a nyilvánvalóan az Alaptörvénnyel ellentétes jogszabályt és vezetői döntésnél is csak “a jogalkotói és vezetői tekintélyt tiszteletben tartva” hívhatjuk fel a problémára “az illetékesek” figyelmét, illetve ugyancsak tekintélytisztelően lehet bejelentést tenni a felismert visszaélésekről. Ezek a betoldások gyakorlati problémára aligha reagálnak (nem nagyon tudjuk elképzelni, hogy bármely kormánytisztviselő modortalan beszólásokkal kísérve  jelezné a miniszterének egy jogszabálytervezet alkotmányellenességét), ellenben viszont nagyon hülyén veszik ki magukat, sokat levonva a követelmény komolyságából.  Mi ezeket az utalásokat elhagynánk a szövegből. (Tényleg csak az ellenpontozás kedvéért: Bibó Istvánnál a szabadságszerető ember politikai tízparancsolatának 7. pontja szerint “a szabadságszerető ember semmiféle anyagi visszaélést vagy panamát el nem hallgat, sem elfedezni nem segít, bármilyen hatalmas embert kell is ezzel lelepleznie”.)

2. Érdekkonfliktusok

Az érdekellentétet (conflict of interests) kiküszöbölő szabályok annak ellenére is fontosak, hogy az összeférhetetlenségre vonatkozó jogszabályi követelmények a hatósági és néhány más, formalizált eljárás (pl. közbeszerzések) tekintetében a személyes érdekek durvább betüremkedéseit kezelik. A jogszabályi követelmények ugyanis egy ponton túl eleve nem lépnek, emellett a nem formalizált eljárások tekintetében sokszor egyáltalán nincs is jogszabályi összeférhetetlenség. A tervezet korrekt főszabályokat mond ki a tárgyban, például:

“Különösen tartózkodunk családtagjaink, rokonaink, egyéb hozzátartozóink, barátaink, azok hozzátartozói és politikai, gazdasági vagy egyéb szövetségeseink állami szerveknél történő alkalmazásának kijárásától vagy kikényszerítésétől.”

Jogászként bízunk a szavak erejében, de sajnos nem hisszük, hogy önmagában ettől a szabálytól megszűnik az ezzel homlokegyenest ellentétes gyakorlat. Ennél szerintünk kicsit messzebbre jutnánk, ha a főszabály mellett konkrét tilalmak is megjelennének. Elkerülendő, hogy az egyszeri vidékfejlesztési államtitkárnak azt kelljen értelmeznie, hogy az unokaöccsének az apósa rokona-e, bizony nálunk minél egyértelműbb követelményeket kellene szabni. Akár olyanokat is, mint hogy a közhivatalnok nem fekszik le az ügyféllel, hogy nem vesz részt a volt cégével/civil szervezetével szerződés megkötésében, nem árul beosztottjainak kereskedelmi ügynökként termékeket, vagy hogy az érdek-összeütközés megállapítását megalapozhatja egy magáncéggel szemben, ha a cégtől az érintett állásajánlatot kapott, amit nem utasított azonnal el. Hasonló követelmény egyébként már van a szövegben: “a minket foglalkoztató állami szervtől támogatást vagy megrendelést kapó közszférán kívüli szervezetektől kapott” szerzői jog alapján végezhető megbízások tilalma.

3. Figyelmességek a magánszférából

Alapvetően rendben vannak a tervezetnek az ajándékok elfogadására és a meg nem engedett befolyásolási kísérletekre vonatkozó szabályai is. A gond szerintünk itt is a részletekben lakozik: például nem egyértelmű, hogy mi tekinthető – az amúgy szigorú, 4000 forint felett lényegében teljes tilalmat előíró szabályok szempontjából – ajándéknak. Ennek hiányában viszont a követelmény kedvezményes szerződésajánlatokkal, VIP-listákkal, a feleség mellplasztikájának ingyenes elvégzésével és a találékony magyar vállalkozói gyakorlat által kitalált ezer más módon megkerülhető. Ugyanitt az ésszerű kivételek meghatározása is erősítené a szabályt: a teljes tilalom például a közgazdasági Nobel-díjjal járó pénzjutalom kötelező visszautasítását is jelentené a gazdasági miniszter számára.

4. A közvagyon felhasználása magáncélra

Jó irányba tett lépés, hogy a közvagyon magáncélú felhasználásának életszerű – azaz nem abszolút, az értékcsökkenéssel vagy közköltséggel nem járó használatra ki nem terjedő, de általános – tilalmát mondja ki a tervezet. Itt is fontos lenne azonban a főszabályt aprópénzre váltva egyértelművé tenni, hogy ez a követelmény például a beosztottak munkaidejének magáncélú felhasználására vagy a hivatali feladat teljesítésével előállított belső anyagok publikálására is vonatkozik. Emellett ki kellene mondani azt is, hogy az ingyenes magáncélú használat (pl. a hivatali telefon és internet) gazdasági haszonszerzést nem szolgálhat.

* * *

Összességében: fontosnak és koncepcionálisan helyesnek tartjuk a tervezetet, de látunk még teret a konkrét követelmények bővítésére. A fő problémát azonban abban látjuk, hogy a zöld könyv mennyiben tud majd gyakorlati segítséget adni ahhoz, hogy érdemi, a feladat kipipálásán túl a közszolgák és ügyfeleik számára egyaránt eligazítást jelentő kódexek szülessenek. A mostani szöveg ugyanis irányt ad ugyan egy jó etikai szabályozáshoz, de gyakorlati segítséget  kevésbé.

Megosztás