Így írnánk mi

Két alkotmányjogász közjogról, közigazgatásról, a jó kormányzásról

alkotmányjog

Rendeleti kormányzás?

Kövér László tegnapi nyilatkozatában a kormányzati jogalkotás mozgásterének kibővítése mellett érvelt. A házelnök tökéletesen zavaros alkotmányjogi ismeretekről tett tanúbizonyságot, amikor mindezt a (még ha jó értelemben is vett) “rendeleti kormányzás” címkéjével látta el. Nem, Kövér László javaslata ténylegesen nem rendeleti kormányzásról szól. A megszólalás viszont alkalmas lehet arra, hogy olyan politikai hisztit generáljon, ami lehetetlenné teszi a parlamenti működésnek a demokrácia és a parlamentarizmus kiterjesztését szolgáló átalakítását.

Rendeleti kormányzásról akkor beszélünk, ha hatályos törvényekkel ellentétes rendeleteket alkothat a kormány. A klasszikus elborzasztó példa erre a náci Németországban elfogadott felhatalmazási törvény, amellyel a Reichstag biankó csekket adott a Hitler vezette kormánynak a törvényektől, sőt, az alkotmánytól való eltérésre. A magyar országgyűlési működés az utóbbi két évtizedben pont ezzel ellentétes irányba mozgott: a parlament nagy kodifikációs aprómunkát végző gyárrá vált. Hihetetlen részletességű törvények születtek, amelyek messze nem csak az alkotmányossági szempontból törvényi szintre tartozó rendelkezéseket tartalmazzák, hanem olyan apró-cseprő részleteket is, amelyeket bőven elegendő lenne rendeletben szabályozni. Miért kell törvénybe betonozni a felnőttképzési szerződés kötelező tartalmi elemeit? Vagy miért kell törvényben rendelkezni arról, hogy az állatok jelölésére szolgáló mikrochip forgalomba hozatala engedélyhez vagy bejelentéshez kötött tevékenység?

Ennek a parlamenti működésnek két eredménye lett. Egyfelől az országgyűlési munka tökéletesen érdektelenné vált a választópolgárok számára, hiszen a plenáris ülés túlnyomórészt számukra nem is érthető részletkérdések megvitatásával telt, aminek egyenes következménye az is, hogy ha véletlenül az országgyűlési közvetítésre kapcsol a tévénéző, akkor üres padsorokat lát, ebből pedig tétlen és haszontalan képviselőkre asszociál. Másfelől ez a “munkaparlamenti” működés kellően lefoglalja a politikai energiákat ahhoz, hogy a kormányzat ellenőrzésére alig maradjon az országgyűlési képviselőknek ideje. Szép statisztikák készülhetnek az értelmetlenül, de tömegesen beadott módosító javaslatokról, az általános és a részletes vitában elmondott, akár szó szerint megegyező felszólalások időtartamáról, amivel minden szorgalmas parlamenti képviselő megnyugtathatja magát: elvégezte azt a munkát, amivel a választók megbízták – anélkül, hogy egyébként rajtuk kívül bárkit is érdekelne ez a verkli.

Miért alakult ez így?

A rendszerváltás jogos igénye volt a parlament szerepének helyreállítása. Közjogászok számára emlékezetes, hogy 1982-ben kettő azaz kettő törvényt alkotott a Ház: egyet a költségvetésről, egyet a zárszámadásról. Az érdemi “törvényeket” rendeleti formában az Elnöki Tanács nyilvános vita nélkül alkotta meg, szám szerint negyvennégyet. A többi 396 jogszabályt a minisztertanács, annak tagjai vagy országos hatáskörű szervek vezetői alkották meg. Mindez alapvetően ellenkezett a parlamentarizmus elveivel, az alkotmányosság eszméivel. Mélyen bevésődött ezért a közélet iránt érdeklődő (így a rendszerváltás után a politikai elitbe került) emberekbe, de a minisztériumi apparátusokba is: TÖRVÉNY JÓ, RENDELET ROSSZ.

Ez a reflex aztán a mögötte álló elvektől függetlenedve merevedett meg. A különböző lobbicsoportok hamar rájöttek arra, érdekeik érvényesítésének az a jó útja, ha minél több mindenről szólnak a törvények, mert azokat nehezebb módosítani – még akkor is, ha a közjóval ellentétes a törvényi szabályozás. A központi kormányzati akarattal szemben jellemzően a saját ágazata iránt jobban vonzódó igazgatási apparátus ezt a szándékot csak támogatta. A lelkesebb országgyűlési képviselők számára pedig életük eseménye volt, ha egy témakörben a közreműködésükkel törvény született, vagy ha valamelyik ágazati érdekképviselet számára ők tudtak elintézni a parlamenti vitában ezt vagy azt. Lassan eljutottunk odáig, hogy egy gazdasági szektor komolyságának mércéjévé vált, hogy van-e önálló törvénye. Egyetlen igazi ellenlépés történt ezen a téren: a parlament még 2006 végén (egyébként a Fidesz ellenkezése mellett) legalább az államigazgatás szervezésében visszaadta a kormány szabadságát a felesleges törvényi szabályok hatályon kívül helyezésével.

A mindennapi élet legalapvetőbb kérdéseiről persze törvényben kell rendelkezni. Az Országgyűlésnek kell elfogadnia, méghozzá érdemi vita után a költségvetést, a zárszámadást, az alkotmányos intézményekről szóló törvényeket és minden olyan jogszabályt, ami alapvető jogokat közvetlenül szabályoz. Az Alkotmánybíróság már régen, 1991-ben kijelölte ezeket a kereteket. Csak vissza kell térni ehhez a kályhához. Ehhez semmifajta “rendeleti kormányzásra” nincs szükség, csak egy alapos deregulációra: az Országgyűlés szabad akaratából hatályon kívül helyezheti a nem törvényi szintre tartozó jogszabályi rendelkezéseket, majd azok szabályozására – a keretek pontos meghatározásával – felhatalmazást adhat a kormánynak vagy minisztereknek.

Egy ilyen változás megnyitná az utat annak is, hogy új Házszabály alkotásával az Országgyűlés működése átláthatóbb, érdemibb és érdekesebb legyen. Egy normális parlamentben a plenáris ülésen egy alapos politikai vita zajlik, a szakpolitikai részletkérdéseket pedig az érdemi és nyilvános bizottsági üléseken, akár a civil szervezetek képviselőinek bevonásával vitatják meg. A kormányzat ellenőrzését nem a beterjesztett törvényjavaslatok reszelgetése biztosítja, hanem az, ha a Ház vagy méginkább annak szakbizottsága rendszeresen (és nem csak formálisan) beszámoltatja a minisztereket, akár egyes konkrét intézkedéseikről is. A plenáris ülések dögunalmát egy pörgős és médiaképes, egyszóval a választók számára érdekes működésnek kell felváltania.

Nem látunk Kövér László fejébe, így persze nem tudjuk kizárni, hogy ő olyasmit is rendeletekben látna szívesen, amit alkotmányosan csak törvényben lehet szabályozni. Mégis abból indulunk ki, hogy ebben az esetben fontos problémára szeretne jó megoldást adni, csak a megfogalmazás lett vállalhatatlan. A magunk részéről ezért csak reménykedni tudunk abban, hogy Kövér László közjogi műveletlensége nem vált ki olyan politikai reakciókat, amelyek lehetetlenné teszik a parlamenti működés konszenzusos átalakítását. Ha ez mégis bekövetkeznék, akkor a magyar országgyűlés törvénygyárszerű működése változatlanul ki fogja üresíteni a parlament fő funkcióit: az érdemi és nyilvános vitát, valamint a kormányzat ellenőrzését.

Megosztás