Így írnánk mi

Két alkotmányjogász közjogról, közigazgatásról, a jó kormányzásról

alkotmányjog

Egyszerűbb Budapest: működésképtelenségre tervezve

Még rinocéroszbőrű fideszes polgármesterek részéről is önfegyelem kell ahhoz, hogy egy, a főváros irányításának megtartása érdekében rögtönzött, a Fidesz rövidtávú hatalmi érdekein kívül mással össze sem fésült átalakítást az “olcsóbb, egyszerűbb és demokratikusabb” Fővárosi Közgyűlés jelszavával próbáljanak eladni. Ha viszont már a hatékonysági csizma az asztalra került, akkor érdemes lehet alaposabban megnézni, hogy állunk a XXI. század elején a fővárosi önkormányzással.

1. Az előző rész tartalmából: egy elmaradt reform

Az elmúlt négy  évben a Kormány az önkormányzati politikában az igazán meghatározó kérdésekben minden volt, csak bátor nem.

Ez az állítás elsőre talán meglepőnek tűnhet, hiszen a képviselő-testületek létszámának csökkentése, illetve az előző ciklusban megalkotott önkormányzati törvény, benne a DK-tól a Jobbikig minden ellenzéki párt által visszafordítani akart jogkorlátozások jelentős és konfliktusos változtatásokat hoztak. Hogyha ezekhez hozzátesszük az önkormányzati intézmények (elsősorban a közoktatás és az egészségügy területén meghatározó) államosítását, illetve a területi államigazgatás átszervezéséhez kapcsolódóan a hatósági feladatok jelentős részének elvételét, akkor úgy is tűnhetne, hogy “az ország közjogi újraszervezése” itt is alapvető változásokat eredményezett.

Azonban a megfelelő forrással eddig sem fedezett feladatok elvétele vagy a – megyei kormánymegbízottal való jó viszony esetén annyira azért nem kényelmetlen – állami póráz szűkebbre vonása az 1990-ben kialakított rendszer alapjain és közismert működési zavarain nem sokat változtatott. Az összeférhetetlenségi szabályok (a törvényjavaslatban részlegesen amúgy éppen visszacsinált) szigorításán és a kistelepülések közös hivatalba terelésén kívül nem nagyon látni olyan változást, ami magát a struktúrát is érintette volna. Nem csak Budapest és az agglomeráció önkormányzásának hatékony, az egyes önkormányzati szintek egymás elleni aknamunkáját túllépő kereteit vagy a főváros és a kerületek közötti ésszerű hatáskörmegosztást nem sikerült megteremteni, hanem még a minden érdemi szerepüktől megfosztott megyei önkormányzatok is megmaradtak közvetlenül választott kádertemetőnek.

Annyi mindent szedett darabjaira, majd rakott jól-rosszul össze a Fidesz az elmúlt években, hogy aligha állunk messze a valóságtól, ha azt feltételezzük, hogy az önkormányzati rendszerbe való mélyebb belenyúlás azért maradt el, mert az a pozícióban lévő kormánypárti önkormányzati vezetők egzisztenciáját veszélyeztette volna.

2. Ami most lesz: egy előhalott fővárosi önkormányzat

Éppen az eddigi, gyávaságba hajló óvatosság miatt ironikus, hogy most egy következményeiben beláthatatlan intézményi változást meg éppen a jövőtől (egészen pontosan egy esetleges fővárosi listás vereségtől) való felelem vált ki.

A fővárosi fideszesek és az önkormányzati ügyekben elmaradhatatlan Kósa Lajos által jegyzett törvényjavaslat a jelenleg általános, egyenlő és titkos, valamint arányos választási rendszert egy sajátos, közvetett rendszerrel váltaná fel akkor, amikor a kerületi polgármestereket – egy kompenzációs lista szűk korrekciójával (23 polgármester – 9 listás, vesztes polgármester-jelölt képviselő) – tenné a fővárosi közgyűlés tagjaivá.

Az csak a belépő, hogy ez a politikailag motivált reform persze alaptörvény-ellenes. Az Alaptörvény 35. cikk (1) bekezdése alapján „[a] helyi önkormányzati képviselőket és polgármestereket a választópolgárok általános és egyenlő választójog alapján, közvetlen és titkos szavazással, a választók akaratának szabad kifejezését biztosító választáson, sarkalatos törvényben meghatározott módon választják.” Az új modellel ennek alapján csupán két probléma van. Egyrészt, a közgyűlési választás így nem közvetlen lenne, ugyanis nem közgyűlési képviselőkre, hanem polgármesterekre szavaznánk akik így, polgármesterként kerülnének be a közgyűlésbe. Másrészt, a választás nem lenne egyenlő. A fővárosi kerületek lakossága ugyanis rendkívül eltérő: a belső kerületek, valamint a kertvárosi peremkerületek jóval kisebb lakosságúak, mint a pesti gyűrű kerületei és Óbuda (azaz a „vörös félhold”, hogy Papcsák Ferencnek, a javaslat egyik előterjesztőjének a terminológiáját alkalmazzuk).

A rövid távú hatalmi szempontok alkotmányellenességig fajuló érvényesítése azonban korántsem olyan meglepő, mint a megoldás egyedisége. Sikerült ugyanis teljesen unortodox hungarikumot kifejleszteni: polgármesteri képviseletet ugyan látott már a világ, de annak bevezetésére az ún. társulásos modellt követő rendszerekben szokott sor kerülni. Azaz ha a polgármesterek ülnek be a területi önkormányzatba, akkor az így átvett önkormányzati szinten nemcsak a képviselők közvetlen választását, hanem a polgármesteri posztot is megszüntetik. Ezt diktálja a józan ész, hiszen ha egy ország eljut oda, hogy az adott szinten megválasztott képviselők valójában nem a választói közösséget képviselik, hanem csak akadályozzák a településeket a munkában, akkor annak a megoldása az önkormányzat megszüntetése.

Olyat azonban, hogy egy önkormányzati szintnél az érdemi döntési jogkörökkel rendelkező közgyűlést – annak önálló politikai legitimációját megszüntetve – az eggyel alacsonyabb területi szintű önkormányzatok fórumává váljon, de Tarlós István vagy utóda ott maradjon a kerületi polgármesterek egyeztető fóruma által hozott döntéseket végrehajtani, mi még csak filmekben láttunk. A fővárosi önkormányzati szint nem hal ugyan meg biológiai értelemben, de mostantól gazdatestként fogja szolgálni a kerületeket.

3. A tipikus főváros: sajátos jogállás, balosabb lakók

Végül nézzük meg azt is, hogy találunk-e a világban valahol akár kicsit is hasonlót ahhoz, ami nálunk létrejönni készül. Előre kell bocsátanunk, hogy nagyon sok modell létezik, és a magyar közéletben a vég nélküli főváros-kerületek vitával leírt törésvonalnál sokkal fontosabb, hogy az adott megoldás képes-e az egymástól elkülönült városrészek, a város egésze és a nagyvárosi agglomeráció szintjén is hatékony feladatellátásra.

A fővárosok mint nagyvárosok jellemzően baloldalibb vagy liberálisabb kötődésűek, mint az adott ország. A fővárosok gyakran az adott ország legjelentősebb városai is, ezért méretük és jelentőségük miatt sajátos a jogállásuk, gyakran valamely területi egységgel megegyező helyzetűek. Ez olykor problémákat is vet fel, ugyanis egy ilyen elválasztás miatt igazgatásilag elszakadhat egymástól a központ és az agglomeráció. Ennek kiküszöbölésére számos megoldás alakult ki. A sajátos jogállás jelenthet többszintű önkormányzati rendszert, ahol  a nagyobb városok belül gyakran önkormányzatisággal is rendelkező kerületeket alakítanak ki.

Bár vannak ellenpéldák – ahol egyéni választókerületeket, vagy sajátos modellt alkalmaznak – de a fővárosokban döntően arányos, azaz „pártlistás” választásokra kerül sor. Van, ahol több körzetes listás választás jelenik meg, hogy biztosítsák a főbb egységek képviseletét.

Ezek között a keretek között az alábbi főbb modellek léteznek:

 3.1. A föderális államok fővárosai

A föderális (szövetségi) államok fővárosai körében általános tendencia – bár nem kivétel nélküli –, hogy a főváros vagy önmaga is egy tagállam, vagy a tagállamokhoz hasonló jogállású sajátos egység. Az első modellre jó példa Németország és Ausztria, ahol a fővárosok (Berlin és Bécs) önálló tartományok. A tartományi választásokhoz hasonlóan ezekben az egységekben a városi tanács egyben tartományi gyűlés is, amelyet pártlistás alapon választanak. Mivel a fővárosi polgármester (Berlinben kormányzó polgármester, Bécsben polgármester és tartományfőnök) egyben a tartományi kormány feje is, ezért ezekben az országokban a főpolgármestert közvetve választja a fővárosi tanács. A parlamentáris logika alapján a polgármester itt jellemzően a győztes párt vagy pártkoalíció vezetője. Ez a két főváros kerületekre tagolódik, amelyek önkormányzatisággal rendelkeznek, s amelyek bizonyos, helyben ellátható, települési szintű feladatokat látnak el.

Más föderális államokban a főváros egy sajátos, egyik tagállam részét sem képező, azonban azokhoz gyakran több ponton hasonlító, közvetlen szövetségi irányítás alatt álló, sajátos egység. Ezt a megoldást választotta például Brazília (Distrito Federal Brasília), Mexikó (Ciudad de México, Distrito Federal), az Amerikai Egyesült Államok (Washington DC),  és Ausztrália (Canberra, Australian Capital Territory). Bár az egyes egységek jogállása, belső felépítése, kerületi tagozódása között jelentős különbség van, azonban itt sem részei egyetlen tagállamnak sem a főváros.A föderális államok között persze kivételekre is van példa: Svájc fővárosa, Bern az egyik kanton egyik települési önkormányzatának minősül.

 3.2. A főváros és az agglomeráció egysége – az Île de France modell

Ez a megoldás az 1960-as, 70-es évektől kezdve felgyorsuló regionalizációs folyamat keretében jelent meg, elsősorban az újlatin államokban. A mintaalkotó modell erre a francia megoldás. Franciaországban Párizs, a főváros határai változatlanok a XIX. század utolsó harmada óta. Párizs egy sajátos, megyei jogállással rendelkező egység, amelynek kétszintű önkormányzati rendszere van, ugyanis Párizs 30 kerületre tagozódik. Mind a kerületekben, mind a fővárosban választásokat tartanak, a fővárosban a polgármestert közvetlenül választják egy kétfordulós rendszerben.

A kerületek és a főváros mellett azonban egyre jelentősebb a központi régió – az Île de France – szerepe. Gyakorlatilag ez a régió jelenti Párizs nagyvárosi agglomerációját. Míg Párizs közigazgatási területén 2,5 millió fő él, a tényleges nagyvárosi agglomerációban 10 millió fő lakik. A város és az agglomeráció az 1982-es decentralizációs törvény óta egy egységet képez, amelynek kerete ez az erős hatáskörökkel rendelkező régió. Hasonló modellt választott Spanyolország is, ahol Madrid agglomerációja egy önálló tartomány, a Communidad de Madrid.

 3.3. A tipikus modell: sajátos, a területi önkormányzatokkal azonos jogállás, kétszintű rendszerrel

Az európai államok között a tipikus megoldást az jelenti, hogy a főváros olyan sajátos település, amely a területi egységekkel (nálunk ugye a megyékkel) azonos jogállással rendelkezik. Jellemzően ezeket a fővárosokat teljes vagy részleges önkormányzatisággal rendelkező kerültekre tagolják, azaz gyakran kétszintű a rendszerük. A fővárosi testületeket általában arányos választással választják. A fővárosi polgármesterek választása nem egyöntetű, mind a közvetlen, mind a tanács általi közvetett választásra számos példa van.

 3.4. A magyar reform előképei

A mostani magyar átalakítás egyértelműen pártpolitikai indíttatású: a változtatás nem jár a főváros átszervezésével, a hatáskörök lényegében nem változnak. Így nem számolják fel a főváros és az agglomeráció igazgatási elkülönültségét (azaz, hogy az agglomeráció döntően Pest megyéhez tartozik, s így számos kérdés összehangolása nehézkes). A reform számos kérdést felvet, de csak egyvalamit old meg: erősíti azt a pártot, amelyik bevezeti.

Ilyen, részben politikai reformokra az elmúlt évtizedekben több példa volt Európában. Ezeket a mintákat ismerte a jelenlegi kormányzat, de ami kijött belőlük, az még ehhez mérten is elég különlegesre sikeredett.

3.4.1. Konzervatív minta: az egységes London vége

Az Egyesült Királyság jobboldali kormányzata Margaret Thatcher idején hasonló kihívással nézett szembe, mint a mai magyar jobboldal: jelentősen megerősödött a parlamenti választásokon, a vidéki területeket jobbára uralta, de a nagyvárosok, s különösen a 10 millió London erős baloldali fellegvár volt. S akkor még nem volt Boris Johnson, az angolok Tarlós Istvánja sem, aki a vörös város erős jobboldali polgármestere lehetett volna. Éppen ezért az 1980-as években felszámolták a Nagy-Londoni Önkormányzatot, helyette a kerületek intézményfenntartó és településüzemeltetési társulását hozták létre, amelynek tanácsában a kerületi polgármesterek ültek.

A brit modell tiszta megoldást jelentett: nem a választási rendszert alakították át, hanem magát az egységes fővárosi önkormányzatot szüntették meg, s bizonyos közös ügyekre (pl.  szemétszállítás, tömegközlekedés) hozták létre a laza, társulásos együttműködést. Ezzel megszűnt a főpolgármesteri poszt is, amelyet csak a blairi munkáspárti kormány állított helyre, az egységes önkormányzattal együtt. A helyreállított önkormányzat megszüntetése nemcsak a londoniak ellenkezése miatt nem merült fel, hanem azért is, mert immáron második ciklusban Londonnak konzervatív a főpolgármestere (igaz, baloldali testületi többséggel).

 3.4.2. Reform fordított politikai előjellel: Olaszország, 2014.

 A magyar reformhoz sok tekintetben hasonlít, ámde más szervezeteket érint, s éppen ellentétes a politikai előjele az Olaszországban most áprilisban kihirdetett önkormányzati reformtörvénynek (2014/56-os törvény). Ez a törvény ugyanis az inkább jobboldali kötődésű megyei önkormányzatokat gyengítette meg: a megyei közgyűlés tagjait immáron nem listás választáson választják, hanem a tagok a megye településeinek polgármesterei, akik azonban nem egyenlő szavazattal, hanem lakosságszám-arányos súllyal rendelkeznek a közgyűlésből Polgármesterek Gyűlésévé váló szervezetben. Ráadásul a megyékkel szemben megerősítették a nagyvárosi önkormányzatokat, amelyekbe integrálták az agglomerációt, s kivették őket a megyékből (provincia). Azaz pártpolitikai szempontok jelentek meg a rendkívül gyorsan átvitt radikális reformtervekben: a cél ugyanúgy a politikai ellenfél hagyományos bázisának gyengítése volt, mint nálunk, bár emellett, másodlagosan legalább az igazgatási racionalitás is jelen volt azért.

 * * *

 

Az évtizedek alatt kezelhetetlenné vált adósságok – a jó gazdálkodást nem díjazó, a rossz gazdálkodást nem büntető, jutalomként osztogatott – állami átvállalása ugyan levegőt adott a legtöbb önkormányzatnak, de ez nem fedi el azt, hogy a magyar önkormányzati rendszer rosszul működik. Két,uniós támogatásból felépült, de a működtetéshez szükséges önkormányzati forrás hiányában majd óhatatlanul lerohadó presztízsberuházás átadása közt persze el lehet gondolkodni arról, hogy az alulfinanszírozás volt-e előbb vagy a rossz működés, ám ez valószínűleg nem nagyon vezet sehová.

Az ugyanakkor tény, hogy egy több ezer, még ma is széleskörű autonómiával rendelkező önkormányzattal működő rendszerben a központi kormányzat nem is érdekelt abban, hogy megteremtse a hatékony önkormányzati működés minden feltételét. Lehet kellemetlen dolog a Kormány számára eldönteni a főváros és kerületei forrásmegosztásról szóló vitát vagy egyezkedni a BKV támogatásairól, de mennyivel jobb évente egyszer belovagolni Budapestre, megmentve a várost a káosztól, mintha – akár Nagy-Budapestre, akár a kerületekre épülő – erős fővárossal kellene egyezkedni, amely nem függ mindenben a kormány jóindulatától.

Az azonban még így is kivételes pillanat, hogy tudatosan működésképtelen modellt akarjon a kormánytöbbség kialakítani. Talán a választói regisztráció bevezetésének terve volt utoljára ennyire gombhoz készült kabát. Aligha véletlen, hogy annak idején azt is a választási eredményekből számolták ki a kormánypárti guruk.

(A kép és az idézet is a Bosszúállókból származik,  maga a mém meg innen.)

Megosztás