A közigazgatási bíráskodásról

tlpa

Évtizedes konszenzus van a közjogászok között abban, hogy a rendszerváltás kényszer szülte megoldása helyett önálló közigazgatási bíróságokra van szükség ahhoz, hogy hatékonyan érvényesülhessen a végrehajtó hatalom jogi kontrollja. Az igazságügyi kormányzat éles vitát kiváltó törvényjavaslatának ezt az alapvetését ezért nincs okunk vitatni. Az elmúlt hat év jogpolitikája fényében azonban a normaszöveg teljes titokban való előkészítése már önmagában gyanússá teszi, hogy nem mozgatja-e a szereplők egyikét vagy másikát a bíróságok függetlensége elleni támadás szándéka is. Ezért is tesszük közzé mi a tervezetet. A javaslat részleteit áttekintve kiderül, hogy korántsem alaptalanok az aggodalmak: a normaszöveget konkrétan átszövi a közigazgatási bíráskodás politikai befolyásolásának igénye. Ha a kormányzat komolyan gondolja azt, hogy a szakmai színvonal emelése a tervezett átalakítás célja, akkor el kell hagynia a tervezetből minden olyan rendelkezést, ami alkalmas a bírói függetlenség csorbítására, máskülönben a tervezetet még tárgyalási alapnak se tekinthetik a jogállam hívei. Kár lenne elszalasztani a lehetőséget.

A közigazgatási döntések bírósági felülvizsgálata a jogállam alapvető követelménye. 1949-ben Magyarországon a jogintézményt azzal szüntette meg a kibontakozó államszocializmus, hogy “a népi demokrácia az állampolgári jogok biztosítékát abban látja, hogy az államhatalmat maga a nép gyakorolja, hogy tehát maga a végrehajtó hatalom is olyan hatóságok kezében van, amelyek minden tekintetben a nép érdekeit tartják szem előtt. Ilyen felfogás mellett külön közigazgatási bíráskodásra nincs többé szükség.” A rendszerváltáskor magától értetődő volt, hogy vissza kell állítani az államigazgatási határozatok teljeskörű bírósági kontrollját, amit az Alkotmány módosítása kifejezetten elő is írt. A 32/1990. (XII. 22.) AB határozat nyomán lóhalálában elfogadott törvény aztán (igazából ideigleges megoldásként, az indokolás szerint “nagyrészt a jelenlegi társadalmi realitásokból kiindulva”) a rendes bírósági szervezetrendszeren belül oldotta meg a közigazgatási bíráskodás bevezetését, amelynek keretében sokszor polgári ügyszakról érkezett bírák látták el a feladatatot. A szabályozást a közigazgatási jog művelői szinte egyöntetűen ideiglenes megoldásnak tekintették, azonban takarékossági vagy belső szervezetszociológiai okokból a bírósági szervezetrendszer 1997-es és 2011-es átalakításakor is elmaradt az önálló közigzgatási bíróságok megteremtése. Holott erre egyértelműen szükség lenne: mind a jogállami hagyományaink, mind a közigazgatási jogviták jellege, mind pedig a speciális bírói szakértelem követelménye megkívánná, hogy a bírósági szervezetrendszeren belül a mainál jobban elkülönüljön a közigazgatási ügyszak.

Az igazságügyi kormányzat – az általános közigazgatási rendtartás és a közigazgatási perrendtartás farvizén – titokban készített elő egy törvénytervezetet, amely jelentős változásokat hozna a közigazgatási bíráskodás szervezetrendszerében. A megyei munkaügyi és közigazgatási bíróságok helyett a regionálisan szerveződő közigazgatási bíróságok látnák el első fokon a legtöbb közigazgatási határozat felülvizsgálatát, míg a kiemelt ügyekben és másodfokon főszabályként az újonan létrehozandó Közigazgatási Felsőbíróság járna el. A közigazgatási perrendtartás tervezetével együttesen olvasva a Kúriának közigazgatási ügyszakban igen korlátozott hatásköre maradna csupán. Az amúgy kétharmados többséget igénylő javaslatok előkészítése teljes titokban zajlott: a mai napig nem tették közzé a tervezetet a Kormány honlapján, annak érdemi szakmai és társadalmi vitájára pedig egyéb módon sem került sor. Ez az elmúlt hat év kormányzati gyakorlata alapján már önmagában is felveti a kérdést, hogy tényleg csak a közigazgatási bíráskodás magasztos eszméje lebegett-e a kormány szeme előtt az előkészítés során, vagy arra láttak egyesek lehetőséget, hogy ezzel a javaslattal vigyék véghez egy fontos ügyszakban a bíróságok korábban nagyrészt sikertelen bedarálását, netalán a politikai ejtőernyős közigazgatási középvezetők kívánnak a közigazgatási bírói székekbe átülve megszabadulni a kormányzati aprómunka terheitől.

A közigazgatási ügyszak hatalmi értelemben az egyik legfontosabb a bírósági szervezeten belül. A végrehajtó hatalom számtalan módon tud ellehetetleníteni vagy behódolásra kényszeríteni autonóm gazdasági szereplőket: az elmúlt években számos példát láthattunk adóhiány jogszerűtlen megállapítására, környezetvédelmi engedély jogsértő visszavonására vagy éppen a közbeszerzésből való törvénysértő kizárásra. A megfélemlített és/vagy a politikai akaratot elvtelenül kiszolgáló közigazgatással szemben igazi védelmet csak a jogilag és szociológiailag is független bíráskodás nyújthat.

A rendszerváltás utáni negyed évszázad egyik legfontosabb jogi eredménye, hogy a bírói kar (a formális jogi garanciákon túlmenően) a függetlenség ethoszát és öntudatát is többé-kevésbé visszanyerte. Születnek persze rossz minőségű ítéletek, politikailag érzékeny ügyekben történnek ugyan megmagyarázhatatlan szignálások és tanácsalakítások a Kúrián, a vezetői kinevezéseket érheti sok esetben kritika, de összességében egyedül a bírói kar tudott valamennyire is ellenállni a hatalompolitikai befolyásolás szándékának. Ebben nyilván szerepet játszik az, hogy a bírósági épületekben más ütemben zaljik az idő: nem a holnapot vagy a jövő évet kell egy ítélkező bírónak túlélnie egzisztenciálisan, hanem friss kinevezettként harmincötéves pálya áll előtte. Egy, ma a karrierje csúcsán álló bíró látott már kétharmados többséget 1994-ben, folyamatosan ítélkezett nyolc miniszterelnök alatt, összességében látta azt, hogy aki ma hatalomgyakorlóként fent van, az ilyen időtávon bármikor a porba hullhat. A bírói fizetések egy elfogadható, ha nem is túl magas szintű felsőközéposztálybeli megélhetést biztosítanak, az elmozdíthatatlanság pedig annyit legalábbis garantál, hogy húsbavágó egisztenciális kockázata nincsen egy véglegesen kinevezett bírónak. Ezt az érzetet erősítette az is, hogy a nemzetközi jogállami mechanizmusok egyedül a bírói kart védték meg igazából a fülkeforradalom nyomulásától, amikor a kényszernyugdíjazásból véres fejjel kellett visszavonulnia a kormánypártoknak. Lehetnek hátulütői ennek a szinte céhszerű hivatásrendi öntudatnak: a zárt karrierút és a monoton kiszámíthatóság nem mindg kedvez az újító szellemnek és a változó körülményekhez való alkalmazkodásak. Mégis, a magyar valóságban ez biztosítja a függetlenséget és az autonómiát. A személyi összetétel radikális megbolygatása adott hatalmi viszonyok mellett nem széles látókörű szellemóriásokat termelne ki, hanem gerinctelen törtetőket és politikai fullajtárokat. A nagy nehezen kialakult függetlenségi tudat a bírói szervezet legfontosabb, normaszövegeknél és jogi garanciáknál maradandó értéke. Minden olyan kísérlet ezért (vezesse azt bármilyen szándék), ami ezt hatását tekintve rombolja, nem elfogadható a jogállam szempontjából.

A tervezet éppen ebből a szempontból veti fel a legtöbb aggályt.

1) Azzal, hogy a megyei szintű közigazgatási és munkaügyi bíróságok közigazgatási ügyszakja regionálissá válik, a legtöbb érintett bírónak választania kell: költözik vagy másik ügyszakra vált. Egy zalaegerszegi bírónak Győrbe, egy balassagyarmatinak Miskolcra, egy szolnokinak Debrecenbe kellene költöznie. Ha erre bármilyen okból, mondjuk a családja miatt nem hajlandó, akkor a továbbiakban járásbíróként vagy a törvényszéken másik ügyszakban ítélkezik tovább – a közigazgatási bírói álláshelyet pedig új kinevezéssel kell betölteni. Mindez lehetőséget ad arra, hogy a vidéki közigazgatási bírói kar összetételét egyszerre, jelentős számban lehessen befolyásolni, ami aligha szolgálja a bírói fügetlenség ethoszának erősödését. Nem is beszélve arról, hogy a regionalizáció jelen formájában a jogkereső közönségre is jelentős terheket ró: a bírósági felülvizsgálathoz eddig a megyeszékhelyre kellett csak utaznia az ügyfélnek vagy az ügyfél pénzén a jogi képviselőnek, eztán akár többszáz kilométert kell megtenni ugyanehhez. A Nagykanizsai Járási Hivatalnál indult közigazgatási ügyben a Győri Közigazgatási Bíróság járna el, a tárgyalásra pedig majdnem három órás autóúttal vagy hat és fél órás vonatkozással lehet csak eljutni. Kétségtelen, hogy a közigazgatási ügyek egy része olyan speciális szakértelmet igényel, amit nem lehet magas színvonalon biztosítani a jelenlegi néhány megyei közigazgatási bírósági álláshelyen. Ez azonban még nem ok arra, hogy a fürdővízzel a gyereket is kiöntsük. Alacsonyabb pertárgyértékű adóügyekben, ingatlan-nyilvántartási vagy éppen szociális és gyámügyekben minden további nélkül megvalósítható a magas színvonalú ítélkezés megyei illetékességgel is, miközben a bonyolultabb megítélésű ügyekben a regionális illetékesség valószínűleg tényleg nem kerülhető meg. Ehhez akár az is elhatárolás lehet, hogy az elsőfokon a járási hivatal, a jegyző vagy a képviselőtestület hatáskörébe tartozó közigazgatási ügyekben, továbbá a tízmillió forint alatti pertárgyértékű adóügyekben a megyeszékhelyen működő közigazgatási bírák járnak el, míg az elsőfokon kormányhivatali hatáskörbe tartozó ügyekben az ítélőtáblák székhelyén működő közigazgatási bíróság lehetne illetékes. Ez a megoldás úgy tudna megoldást adni a speciális szakértelem követelményére, hogy sem a bírói függetlenség, sem a jogkeresők érdeke nem szenvedne csorbát.

2) A Közigazgatási Felsőbíróság felállítása, különösen a tervezet szerinti felállítása súlyos beavatkozás a bírói függetlenségbe. Nagyon nehéz máshogy olvasni a normaszöveget, mint hogy a kiemelt jelentőségű ügyekben alapvetően meg akarja változtatni a kormányzat az ítélkező bírák személyi összetételét. Önmagában már az elfogadhatatlan, hogy a mostani kormányzat által többségében egyoldalúan helyzetbe hozott közjogi tisztségviselők jelölhessék ki a fontos ügyekben ítélkező összes közigazgatási felsőbírót. Az pedig, hogy a felsőbírók felének ténylegesen a kormánytöbbség által lealázott és elfoglalt közigazgatásból kell érkeznie, olyan szintű abszurditás, amin még a hatalmi cinizmuson megedződött blogger sem tud jóízűen nevetni. Noha nem feltétlenül elvetendő gondolat az, hogy a közigazgatási ügyszakban nagyobb arányban kapjanak bírói kinevezést a tényleges közigazgatási hatósági gyakorlattal rendelkező jogászok, ez azonban a bírói függetlenség ethoszának megőrzése érdekében nem történhet kampányszerűen, továbbá nem függhet a kiválasztás ilyen mértékben politikai alapon kinevezett, a jelenlegi kormánypártokhoz lojális személyektől. A Közigazgatási Felsőbíróság elhagyása nélkül éppen ezért szerintünk a javaslatcsomag mégcsak tárgyalási alapnak sem alkalmas. Vannak valóban nagyon speciális piacszabályozási tárgyú közigazgatási ügyek, amelyek ezért speicális kezelést igényelnek. A szabályozó hatóságok székhelye azonban kivétel nélkül Budapesten van, így ezekben az ügyekben az általános illetékességi szabályok alkalmazásával is csak a Fővárosi Közigazgatási Bíróság járhatna el, ahol pedig csupán akarat és szervezőkészség kell az ítélkezéshez szükséges szakmai és tárgyi feltételek biztosításához. A közigazgatási határozatok bírósági felülvizsgálatának (szakmailag önmagában is erősen vitatható) kétfokúvá tétele pedig nem szolgálhat fügefalevélként a közigazgatási bíráskodás hatalmi célú bedarálásával szemben.

3) A tervezet a Kúriát fokozatosan kivezeti a közigazgatási bíráskodásból, mivel a párhuzamosan elkészített közigazgatási perrendtartási tervezet csak nagyon szűk körben, a kúriai joggyakorlattal és a jogegységi határozatokkal való ellentét esetén engedi meg felülvizsgálati kérelem benyújtását a közigazgatási ügyekben hozott jogrős bírósági döntésekkel szemben. Az idő előrehaladtával azonban éppen ez a korlátozó szabály fogja egyre jobban megritkíani a közigazgatási tárgyú kúriai döntéseket, így egyre kevésbé lesz olyan kúriai joggyakorlat, a mitől egyáltalán eltérhetne az alacsonyabb szintű közigazgatási bíróság. Mindennek az lenne az eredménye, hogy a legfőbb bírói szerv ténylegesen kiszorulna a közigazgatási bíráskodásból, aminek nyilván sokan örülnének a kormánypártok soraiban, mivel a Kúria sok esetben hozott a hatalom számára kellemetlen döntéseket. Érdemes lehet elgondolkodni azon, hogy a mára közigazgatási ügyekben gyakorlatilag rendes jogorvoslattá vált felülvizsgálat körét lehet-e úgy szűkíteni, hogy a Kúria valóban csak az elvi jelentőségű kérdésekkel foglalkozzon. Ez azonban nem vezethet arra, hogy az Alaptörvény szerint az ítélkezési gyakorlat egységességéért felelős Kúria ténylegesen kiszorul a közigazgatási bíráskodásból.

A magunk részéről sajnálnánk, ha a kormánypártok politikai hátsó szándékai vagy az általános bizalmatlanság miatt ezúttal is elmaradna az önálló közigazgatási bíróságok felállítása. Ez a kudarc akár évtizednyi időre megint levenné a napirendről a kérdést. Az előkészítés tartalmi és eljárási hibáit viszont a kormányzatnak kell kijavítania ahhoz, hogy lemossa azt a bélyeget magáról, amely szerint megint rá akart támadni a bírói függetlenségre.

  • nonemart

    Ugyebár, eddig a közigazgatás ügyei nem kerültek polgári bíróság elé, csak ha a főhatósg maga tett feljelentést. Egy beosztott nem kaphatott igazat, és ha mégis neki ítélt a Munkaügyi Bíróság, akkor sem szereztek érvényt az ítéleteknek. Most viszont elvileg sem kerül ki a szennyes a közigazgatásból, ahol azért eléggé alá-fölé rendeltségi viszonyok uralkodnak. Ergo, megint lépünk egy nagyot hátrafelé a korszerű társadalom építésében ! És nehogy már ne tudják ezt a tanult szolgalelkúek !

  • bivalyka

    Követelem, hogy vezessék be a statáriális bíráskodást is!