A Momentum tegnap jelentette be, hogy népszavazást kezdeményez annak érdekében, hogy csak két alkalommal lehessen miniszterelnökké választani valakit. Az majd a Kúrián eldől, hogy lehet-e ebben a kérdésben népszavazást tartani. Számunkra közjogilag izgalmasabb maga a felvetés: lehetséges-e és van-e értelme annak, hogy egy parlamentáris államban a végrehajtó hatalom vezető tisztségeit csak meghatározott ideig lehessen betölteni. Szerintünk szokatlan ugyan, de igazolható, sőt, Magyarországon célszerű is egy ilyen közjogi korlátozás.

Az Egyesült Államok alkotmánya 1951 óta korláztozza, hogy egy személy hányszor választható meg elnökké, illetve mennyi ideig töltheti be az elnöki tisztséget. Az alkotmánykiegészítés elfogadásának apropóját az adta, hogy Franlik D. Roosevelt 1940-ben megtörte azt a politikai hagyományt, hogy a hivatalban levő elnök a második ciklusa után nem indul újra az elnökválasztáson. A módosítást elfogadó Kongresszus és a ratifitkáló tagállamok úgy gondolták: legyen bármennyire is népszerű egy választott közjogi tisztségviselő, az alkotmányos demokrácia legfontosabb elvére, a korlátozott hatalomra nézve jelent veszélyt az, ha egy személy nagyon hosszú ideig gyakorolja a végrehajtó hatalmat. A tartós közhatalomgyakorlás óhatatlanul, a hatalom természetéből és az emberi gyarlóságból fakadóan hajlamos olyan struktúrák kiépítésére, amelyek egyrészt a magánérdeket a közérdek elé helyezik, másrészt a közösség erőforrásait elsődlegesen a hatalom megtartásának szolgálatába állítják. Ez pedig aztán visszahat a választói támogatásra, így lehetőséget ad a demokratikus döntéshozatal, a választás tartalmi manipulációjára.

Nem nehéz belátni, hogy ugyanezek a veszélyek nemcsak a prezidenciális berendezkedésű államokban jelentkeznek, hanem a parlamentáris berendezkedésű országokban is. Sőt, ott még annál is inkább. A prezidenciális kormányformájú Egyesült Államokban a törvényhozás két háza az elnökkel szemben is hatalmi ellensúlyt képez, ennek keretében a végrehajtó hatalom esetleges visszaéléseivel szemben könnyebben fel tud lépni. A parlamentáris államokban viszont a kormány és annak vezetőjeként a miniszterelnök szorosan és szinte szükségképpen összefonódik a törvényhozás többségével, hiszen a parlament bizalmából gyakorolja a hatalmát. Ugyan valamilyen szintű mozgástere van a kormánypártok törvényhozási többségét adó képviselőknek a kormánnyal szemben, ez azonban a bizalmi elvre figyelemmel csak extrém ritka esetekben tud igazi hatalmi ellensúlyt jelenteni a miniszterelnök számára. Nem is beszélve arról, hogy a miniszterelnökök tipikusan pártvezérek, akiknek döntő hatása van arra, hogy a parlamenti képviselők közül a következő választáson kik indulhatnak jelöltként, így kik kapnak esélyt az országgyűlési mandátumuk megőrzésére. A parlamentáris kormányforma tálcán kínálja a miniszterelnökök számára az oligarchikus politikai szerkezet kiépítésének lehetőségét. A törvényhozás és a végrehajtó hatalom összefonódására épülő parlamentáris kormányformában a hatalmi önkénnyel szemben igazából csak a független igazságszolgáltatás és a temporális, időbeli hatalommegosztás biztosít védelmet. A formális, közjogi szabályozás a parlamentáris rendszerben egyébként is könnyebben lenne igazolható: míg a (közvetlenül vagy elektorokon át, de a) nép által választott elnök esetében magának a választópolgárnak a jogát is korlátozza a term limit, addig a parlament által választott kormányfő esetén a népszuverenitást nem csorbítja egy ilyen szabályozás.

Miért van mégis az, hogy a parlamentáris kormányformájú országok közül alig valamelyik alkalmazza a miniszterelnöki tisztség formális időbeli korlátozását? Mert az élet és a választópolgárok el szokták hárítani ezt a veszélyt: maguk biztosítják a hatalommegosztás időbeli dimenziójának érvényesülését. Néhány példa van csak a világháború utáni európai politiktörténetben arra, hogy két ciklusnál hosszabb ideig tudott volna valaki demokratikus körülmények között kormányfő maradni, de még ezek közül is csak a Németországot újraegyesítő Helmuth Kohlnak sikerült négy teljes kormányzati ciklust kitöltenie. Nem adatott meg a negyedik teljes ciklus Nyugat-Németországban Adenauernek, az Egyesült Királyságban Margaret Thatchernek vagy a spanyol Felipe Gonzalesnek sem, Tony Blair pedig távozni kényszerült már a harmadik ciklusának vége előtt. Napjainkban Angela Merkel épp a harmadik ciklusának végefelé néz szembe először komoly kihívással. Úgy tűnik, körülbelül ez az az időtáv, amit a nagyon sikeres és sokáig népszerű politikusok esetében a politikai közösség még tolerálni tud.

Van-e okunk feltételezni, hogy Magyarországon nem elegendő ezt a kérdést a választói akarat változásának belső dinamikájára bízni? Szükséges-e külön kozjogi korlátozás ebben a témában? Negyed évszázad tapasztalatai alapján szerintünk igen. Mégcsak nem is a második és a harmadik Orbán-kormány esete mondatja ezt velünk, hiszen a hetedik éve tartó kormányzásukkal még bőven belül vagyunk azon az időhatáron, amit egy jól működő parlamenti demokráciában is normálisnak lehet tekinteni. (A hivatalban levő kormány leválthatatlanságával való riogatás szinte minden eddigi ciklusban a politikai folklór részét képezte, amelytől értelemszerűen tartózkodni akarunk.) Igazán a helyi önkormányzatok esete mutatja, hogy egy sok félfeudális reflexszel rendlekező országban az autonóm választópolgári döntésbe vetett bizalmon túlmutató garanciák is szükségesek az oligopol hatalomgyakorlás elkerülésére. Nem tartjuk normálisnak azt, hogy polgármesterek negyed évszázadokat, de legalábbis évtizedeket töltenek el a települések vezetői székében. Ez még akkor is egészségtelen, ha amúgy kivétel nélkül kimagasló erkölcsi kvalitásokkal rendelkező Marcus Aureliusokról lenne szó, akik a közjó szolgálatán túl semmilyen gazdasági vagy más eszközt nem vetnek be a saját leválthatatlanságuk érdekében. Attól tartunk azonban, hogy sokszor nem ez a helyzet. Minden tiszteletünk a tisztességes városvezetőké, van is belőlük jónéhány, de azt gondoljuk, hogy három ciklus, tizenkét év mindenkinek elég lehetőséget ad az elképzeléseinek a megvalósítására. Ennyi idő után jöjjön új seprű, aki ha nem is biztos, hogy jobban seper, de legalább felkavarja az állóvizet, lehetőséget adva ezzel a megújulásra és a hatalmi szerkezet változására –  és megspórolja ezzel a közösség számára például az önmagát túlélt, késői Demszky-korszakra jellemző pangás elvesztegetett idejét is. Ez a logika pedig igaz az országos végrehajtó hatalom fejére, a miniszterelnökre is.

Kérdésként adódhat, hogy egy ilyen korlátozást milyen átmeneti szabályokkal lehet bevezetni. Mindenekelőtt szögezzük le, egy term limit fogalmilag nem tud visszaható hatályú lenni. Még abban az esetben, ha a bevezetésre kerülő korlátozást a hivatalban levő miniszterelnök vagy polgármester épp fennálló megbízatására is alkalmazni kell, akkor is szükségképpen csak a jövőre nézve szünteti  meg a tisztség betöltését, ezért nem visszaható hatályú. Ettől még okozhat alkotmányos jogsérelmet egy ilyen szabályozásnak a hivatalban levő közjogi tisztségviselőkre való kiterjesztése, de bizalomvédelmi alapon: joggal számíthattak arra az érintettek, hogy kitölthetik a megbízatásukat. Arra viszont senkinek nincsen jogosultsága, hogy a jelenlegi megbízatásának megszűnése után ismételten elnyerhesse a tisztséget: ilyen alapon semmilyen módosítást nem lehetne bevezetni a választhatóság feltételeit illetően. Alapvetően ezért csak célszerűségi és méltányossági mérlegelést kíván meg a term limit bevezetése.

 

(DISCLAIMER: Jelen blog rendszeres szerzői 2011-ben publikáltak egy alkotmánytervezetet, amelyben a fenti gondolatmenet alapján mind a miniszterelnöki, mind a polgármesteri tisztség esetében tizenkét éves korlátozást javasoltak, azzal, hogy azt a szabályozás hatálybalépésétől kell számítani. A gondolat nem a miénk: azt Sajó András akadémikusnak, az Európai Emberi Jogi Bíróság magyar bírájának 1991-es alkotmánytervezete inspirálta.)