Felelőtlenség lett volna úgy belemenni a járványba, hogy a kormány nem kap a korábban hatályos törvényi szabályok által biztosított rendkívüli veszélyhelyzeti intézkedéseken túlnyúló felhatalmazást azonnali intézkedésekre. A koronavírus-törvény hatálybalépése óta eltelt két hét azonban egyértelműen megmutatta, hogy a kormány egészen másra szánja az Országgyűlés által tartalmi és időbeli korlátok nélkül megadott felhatalmazást, mint amiért a hatáskört valóban ki kellett terjeszteni, de még csak nem is arra, amire maga a törvényjavaslat hivatkozott. A széles felhatalmazás ráadásul a gyors döntésre való képességet sem pótolja.

1. Miért nem volt elég önmagában a veszélyhelyzet?

79%

Év végéig még

21 125 027 forint

hiányzik a

költségvetésünkből.

Támogasd az Átlátszó

tényfeltáró munkáját!

atlatszo.hu/tamogatom

Váratlan helyzetekre nehéz felkészülni: éppen ezért váratlanok. Ennek sajnos igen jó példája az Alaptörvénynek a különleges jogrendre vonatkozó – jórészt az Alkotmány megoldásain alapuló – szabályozása. Hiába szerepel benne féltucat különböző különleges jogrendi időszak, már az első komoly tesztjén megbukott, mivel a nem ember okozta veszélyek elhárítására a választékból egyedül alkalmazható veszélyhelyzet minden szempontból túl szűkös keret a mostani járványhoz.

Ez a keret olyan szűk, hogy ha túl közelről nézzük, akkor bele se férne semmi. A tömeges megbetegedést okozó humánjárványt még a – veszélyhelyzet alapjaként azt elismerő – katasztrófavédelmi törvény is csak „egyéb eredetű veszélyként” említi, és nem sorolja be az elemi csapások közé, holott – az ipari katasztrófák mellett – az Alaptörvény ezek esetén engedi a veszélyhelyzet kihirdetését. Persze nem kérdés, hogy a kormány helyesen tette, hogy az Alaptörvénnyel szó szerinti értelmezésével szemben a törvényt és a józan észt követve ennek ellenére kihirdette a veszélyhelyzetet, hisz az azonnali intézkedések alkalmazása március közepén nyilvánvalóan elkerülhetetlen volt.

Jogértelmezéssel át nem léphető gondok is voltak ugyanakkor a veszélyhelyzettel. Ezek egy része szintén az Alaptörvényből fakadt. A különleges jogrendi időszakokban az a közös, hogy a normál államműködéshez mérten szélesebb körben engedik korlátozni a polgárok alapjogait és az azonnali intézkedések lehetővé tétele érdekében átrendezik az alkotmányos intézmények hatásköreit. A veszélyhelyzet szabályai azonban – nagyrészt az árvizek elleni védekezés körülményeit alapforgatókönyvnek tekintve – csak igen szűk körben engedik a hatáskörök átrendezését: a kormány ugyan maga dönt a veszélyhelyzet kihirdetéséről és feloldásáról, azonban kormányrendeletben hozott rendkívüli intézkedései az Országgyűlés – egyszerű többséggel hozott – jóváhagyásának hiányában 15 nap után hatályukat veszítik. Nyilvánvalóan nem adnak megoldást a veszélyhelyzet alaptörvényi szabályai arra az esetre, ha az Országgyűlés működése a veszélyhelyzet elrendelését megalapozó körülmények miatt ellehetetlenül vagy akadályozott. Azaz a kormánynak a járvány magyarországi kitörésére készülve volt egy valóban megoldást igénylő eljárási problémája.

A gondok másik része a már említett katasztrófavédelmi törvényből következett. Az ugyanis tételesen – és persze szintén az árvizek elleni védekezés tapasztalataiból kiindulva – rögzítette a veszélyhelyzetben megtehető különleges intézkedések körét. Ezek között ugyan ott volt a később alkalmazott intézkedések közül az ország területére való belépés, a személyszállítás vagy a nyilvános helyen tartózkodás korlátozása. Azonban sok minden más, amit március második hetéig Nyugat-Európában elrendeltek, például a boltok nyitva tartásának vagy egyes gazdasági tevékenységek végzésének korlátozása, nem szerepelt a törvényben.

Ami a katasztrófavédelmi törvényben igazán bánthatta a kezdettől a járvány gazdaságra gyakorolt hatásait hangsúlyozó kormányt, az a gazdasági típusú intézkedések szinte teljes hiánya lehetett.

A törvény kereteit már az első négy veszélyhelyzeti rendelet rendelkezései is messze túllépték a hiteltörlesztési moratóriumtól és a munkaviszonyt érintő módosításoktól a közterhek szektorális elengedésén át a bírósági rendszerre elrendelt ítélkezési szünetig.

Igazából innentől fogva nyilvánvalóvá vált, hogy a kormány nem fog egy egyszerű többséggel meghozott jóváhagyó döntéssel túljutni az Országgyűlésen, hanem sarkalatos törvénnyel kell módosítania a katasztrófavédelmi törvényt vagy egy külön törvénnyel eltérnie attól erre a veszélyhelyzetre.

Nem helytálló tehát azt gondolni, hogy a koronavírus-törvény sarkalatos törvényként való előterjesztése vagy az addigi kormányrendeletek jóváhagyásával való összekötése tisztán politikai taktikai húzások lettek volna. A kormány olyannyira úgy látta, hogy túl kell lépnie az addigi törvényi kereteken a rendkívüli intézkedésekkel, hogy ezt már jóval az országgyűlési döntések előtt meg is tette. Persze a kormány azt is megtehette volna, hogy az addigi – nem vitatott, sőt, összességében az ellenzék által keveselt – intézkedések megerősítését a jövőre nézve adott felhatalmazástól elválasztja, de könnyű belátni, hogy ez semmilyen szempontból nem állt az érdekében.

2. Valóban elengedhetetlen volt-e a törvény a járvány elleni hatékony védekezéshez?

Attól, hogy a Fidesz sikeresen tüntet fel elkerülhetetlennek egy lépést, természetesen még nem biztos, hogy tényleg az is. Arra az egyszerűnek tűnő kérdésre azonban, hogy szükség volt-e a koronavírus-törvényre a járvány elleni védekezéshez, három válasz is adható, attól függően, hogy mit értünk a járvány elleni védekezés alatt.

Önmagában, absztrakt szinten nehezen vitatható az az ellenzéki pártok és a kormánnyal szemben kritikus más megszólalók által adott olvasat, amely az egészségügyi törvényben meglévő kellően tágan megfogalmazott járványügyi hatáskörökre és a katasztrófavédelmi törvény fentebb hivatkozott rendelkezéseire mutogatva azt hangoztatja, hogy semmihez nem kellett volna külön törvény, ami szűken véve a járvány terjedésének megállítását, az élet és az egészség védelmét célzó azonnali intézkedés. Ezt az érvet maga a kormány is szépen visszaigazolta azzal, hogy a törvény késői beterjesztéséből és az ellenzék támogatásának hiányából együttesen előállt helyzetben egyszerűen országos tisztifőorvosi határozatba írta át – szinte szó szerint – a március közepén elrendelt járványügyi intézkedések jelentős részét.  Az azonban nem kevésbé problematikus közjogilag, hogy formailag normatív hatósági határozatban jelenik meg tartalmilag jogszabályba illő (nyitott címzetti körrel bíró) rendelkezés.

Ugyanakkor az sem minden alap nélküli vagy a demokratikus működéssel eleve ellentétes megközelítés, hogy a kormány nem csak a járványvédelmi intézkedéseket érti a veszélyhelyzet elhárításához szükséges intézkedési körbe. Azt nehéz tagadni, hogy az alkalmazott korlátozások gazdasági-társadalmi hatása összevethető a megbetegedések közvetlen hatásával. Ehhez hozzá kell tenni azt is, hogy a kormány ezzel az – alaptörvényi szabályokat minimum feszegető, a katasztrófavédelmi törvény korlátait pedig kezdettől ignoráló vagy csak formailag megtartó – megközelítésével tartalmi ellenállásba nem is ütközött: nem nagyon lehetett olyan állásponttal találkozni, ami szerint ne vagy csak később legyen hiteltörlesztési moratórium vagy járulékmentesség, mert ezekről a kormány nem is dönthetett volna. Tény ugyanakkor, hogy a gazdaságot érintő intézkedések többsége a járványügyi döntéssekkel szemben nem órákban mérhetően volt sürgős: a kormánypártok által fényesre koptatott gyorsított törvényalkotási eszközökkel minden gond nélkül elérhető párnapos átfutás mellett is ugyanolyan hatékonyak lehettek volna, mint az azonnal hatályba lépő kormányrendeletben.

Mi egy harmadik megközelítést érzünk alkalmasabbnak a helyzet leírására, amiben ráadásul megtámogat minket a kormány a koronavírus-törvény indokolásával és preambulumával is. A hatásköreinek kiterjesztését ugyanis a kormány egyértelműen arra hivatkozva kérte, hogy a veszélyhelyzet a jellegét tekintve kihathat az Országgyűlés működőképességére. Így az előre nem látható, ezért pontosan előre meg sem határozható rendkívüli intézkedések meghozatalára azért kell a kormányt előre felhatalmazni, mert messze nem biztos, hogy az Országgyűlés meg tudja hozni azokat. Márpedig erre értelemszerűen akkor és addig lehet szükség, amikor és ameddig az Országgyűlés ténylegesen nem tud törvényt alkotni a veszélyhelyzet ideje alatt.

Ez az irány – kellő garanciákkal, elsősorban is időbeli korláttal, megerősített alkotmánybírósági kontrollal, illetve a „komolyabb” különleges jogrendi helyzetekből átvehető eljárási garanciákkal – korrekt és még a parlamentáris keretek közé illeszthető intézkedési felhatalmazás alapja lehetett volna. A kormánypártoknak azonban – a járványért való felelősség áthárításáért játszott politikai kiszorítósdiban aratott kommunikációs győzelem mellett – sokkal kényelmesebb volt az érdemi korlátozás nélküli felhatalmazás.

3. Változott-e bármi fontos a törvény elfogadásával?

A koronavírus-törvény által adott kormányzati felhatalmazás, mint ismert, a miniszterelnök szándékainak megfelelően igen tág körre szól: a kormány a veszélyhelyzet idejére megkapta bármely, annak kezeléséhez szükséges és azzal arányos rendkívüli intézkedés meghozásának lehetőségét, tartalmi megkötés, határidő és érdemi országgyűlési kontroll nélkül. A törvény megkerüli az alaptörvényi eljárási garanciát is, mert az Országgyűlés előre áldását adta a még meg sem született rendeletekre, így a szükséghelyzeti rendelet jóváhagyását előíró alaptörvényi szabály nyilvánvalóan kiüresedett. Ezt a kormány odáig vitte, hogy a saját rendeleteibe a múlt hét óta előre beleírja, hogy a 15. napon meghosszabbítja a hatályukat, azaz nemcsak az Országgyűlés nem vizsgálja felül a rendeleteket, hanem a kormány sem.

A fennmaradt két ellensúly egyike sem különösebben félelmetes: az Alkotmánybíróság ugyan különleges jogrend idején is működik, és vizsgálhatja, hogy a kormányzati intézkedések szükségesek, arányosak vagy egyébként alkotmányosak voltak-e, de semmi nem garantálja, hogy egy ilyen ügyben a döntés belátható időn belül megszülessen. Az Országgyűlés pedig ugyan tájékoztatást kap a kormányzati intézkedésekről és egyszerű többséggel dönthetne a jóváhagyás körének korlátozásáról, a jelenlévő képviselők kétharmadának a szavazatával pedig szűkíthetné vagy vissza is vonhatná a kormány intézkedési jogkörét, azonban akkor is elketyeg a rendszer és meghozható minden döntés, ha az országgyűlési képviselők nem is találkoznak a járvány végéig.

Hatalmi értelemben ennek ellenére nem látványos a változás, hiszen a kormánypártok az összes képviselő kétharmadát igénylő alkotmányozásban most láthatóan amúgy sem gondolkodnak, a jelenlévők kétharmadának szavazatát igénylő sarkalatos törvényekhez pedig valójában – a kormány céljait ellenszavazattal aligha akadályozó volt jobbikos képviselőket is figyelembe véve – kényelmes többségük van. Tény persze, hogy a jogalkotási folyamat átláthatósága a tág értelemben vett veszélyhelyzeti ügyekben, azaz minden jelenleg fontos kérdésben a nullára csökken. Ez azonban nem az elfogadott törvény tartalmát befolyásolni amúgy is csak kivételesen tudó ellenzék, hanem a kormánypártok belső működése szempontjából jelent érdemi újdonságot. A változás tehát inkább lélektani, de nem lebecsülendő.

4. Mire használja ténylegesen a kormány a felhatalmazást?

Két hét alatt a kormány a következő rendeleteket adta ki a koronavírus-törvény alapján:

A mai napig 25 veszélyhelyzeti kormányrendelet született tehát a törvény hatálybalépése óta. Tizenhárom rendelet (soroljuk ide jóindulatúan a nyilvánvalóan politikai kunsztként kiadott ingyenparkolásost is), azaz a rendeletek szűk többsége alapvetően tisztán járványügyi szempontú vagy a védekezéssel kapcsolatos intézkedéseket tartalmaz, több közülük jellegére tekintettel valóban késedelem nélküli végrehajtást kívánt. Ugyanakkor viszont e rendeletek sem jelentőségükben, sem terjedelmükben nem érnek fel a négy, a fenti táblázatban kiemelt rendelettel, amelyek viszont törvényjavaslatnak is erősek és vitákkal terheltek lettek volna. Azokkal ugyanis

a kormány tőle független alkotmányos szereplők (az Országgyűlés, a bíróságok, az önkormányzatok, a köztársasági elnök) jogköreit és a polgárok alapjogait korlátozza úgy, hogy még ha lehet is érvelni egyes korlátozások szükségszerűsége mellett, akkor is bizonyos, hogy sok esetben lehetne helyettük kevésbé korlátozó alternatívát találni.

További két rendelet, a felsőoktatási tárgyú és a jogi személyek működésére vonatkozó, ugyan szintén alkotmányos autonómiával rendelkező szervezeteket érint, de – az előzőekkel összevetve nagyjából sikeresen – a helyzetből fakadóan elkerülhetetlenül szükséges intézkedések szintjén marad. Végül a fennmaradó hat rendelet a járványhoz kapcsolódó gazdaságösztönző intézkedéseket határoz meg, amelyek sürgősek ugyan, de egészen biztosan rájuk fért volna még némi egyeztetés és érlelés. Ezt jól mutatják például a kétéves munkaidőkeret egyoldalú bevezethetőségével kapcsolatos szakszervezeti reakciók.

A rendeleteken végignézve az is egyértelmű, hogy a szinte korlátlan cselekvési szabadság és az azonnali intézkedés lehetősége sajnos csak akkor vezethet az elvárt eredményre, amikor a kormány rövid időn belül maga is képes eldönteni azt, hogy mit akar. Ebből a szempontból a legkeserűbb tapasztalat eddig egyértelműen a nyilvánvalóan elkerülhetetlen bérpótló támogatások esete:

az itt aztán vitathatatlanul fennálló azonnali intézkedési szükséget ellenére a munkavállalók szélesebb körét érintő első intézkedésig, a csökkentett munkaidős foglalkoztatás támogatásáról szóló rendelet kiadásáig a veszélyhelyzet elrendelésétől majdnem egy hónapot kellett várni.

Az elfogadott rendelet feltételrendszere ráadásul mindennek mondható, csak a rendkívüli helyzetre szabottan egyszerűnek és egyértelműnek nem: a támogatás igényléséhez munkáltatónak többek közt azt kell „hitelt érdemlően” bizonyítania, hogy a munkavállalók megtartása a folyamatos gazdasági tevékenységével összefüggő nemzetgazdasági érdek, a csökkentett időtartamú foglalkoztatás gazdasági indoka pedig „közvetlen és szoros” összefüggésben áll a veszélyhelyzettel. A munkájukat már el is veszítők minden eltelt héttel gyarapodó tömege számára pedig a kormány mindeddig semmilyen intézkedést nem hozott.

Mindeközben az az Országgyűlés, aminek a védelmében két hete megszületett a kormánynak adott felhatalmazás, vidáman működik, mintha ez egy ugyanolyan április lenne, mint az összes többi.

Az aktuális üléstervben 16 törvényjavaslat elfogadása szerepel a következő hetekre, többségük zárószavazása a május 4-i héten lesz, azaz másfél hónappal azután, hogy a kormány indokoltnak látta minden 100 fő feletti rendezvény, öt héttel pedig azután, hogy indokoltnak látta minden rendezvény megtiltását. Az eljárási kormányrendeletek pedig eközben már ott járnak, hogy inkább ne is kapja meg az örökös a hagyatékát a veszélyhelyzet végéig, hogyha nem lehet a hagyatéki tárgyalást az érintettek írásbeli beleegyezésével kiváltani. Így aztán nehéz megérteni, hogy ha amúgy komoly kockázat a miniszterelnök által szerényen az ország 133 legbátrabb emberének nevezett kormánypárti frakciók egy légtérbe engedése is, akkor miért ül még az Országgyűlés. Ha viszont a benyújtott törvényjavaslatok többségének nyilvánvaló jelentéktelensége ellenére annyira fontos a május elejéig tervezett ülésezés, hogy azt nem lehet megspórolni, akkor miért másodlagos jelentőségű ügyekről tárgyalnak a képviselők, miért nem a költségvetés átszabásáról, a bérpótlás feltételeiről vagy a bírósági eljárások átalakításáról.

A koronavírus-törvénnyel kapcsolatos vitát utólag minden valószínűség szerint már nem a törvény szövege és annak hiányosságai fogják meghatározni, hanem az, hogy mire használta fel a kormány a megkapott jogköröket. Mostani állás szerint viszont ez nemigen fogja a kormányzati érveket erősíteni.